预算全面实施绩效管理推动高质量发展

●杨雪娟 卢扬帆

党的十九大报告首次明确，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。建设现代化经济体系作为国家发展的战略目标，以及转变发展方式、优化经济结构和转换增长动力“三大攻关”任务，无疑都需要高质量、现代化的财税政策和制度体系来提供保障。近两年来，国务院提交全国人大审议的《政府工作报告》，相当部分内容即围绕落实高质量发展来展开，其中包括减税降费、加快财税体制改革、全面实施预算绩效管理等。中共中央、国务院 《关于全面实施预算绩效管理的意见》进一步指出，预算全面绩效管理是国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，亦是促使财政聚力增效、提升公共服务供给和助力经济社会高质量发展的关键举措。预算全面实施绩效管理与高质量发展有着密不可分的关系，甚至可言，后者有赖于前者提供坚实基础和重要支持。

一、高质量发展的内涵及其考评激励机制

推动高质量发展是我国当前和今后一段时期制定经济社会政策及实施宏观调控的根本导向。总体上，高质量发展不是单指某一领域和过程，而是中国特色社会主义建设进入新时代对各个领域的更高要求，不仅指某一种产品或服务标准符合国际先进水平，而是整个供给体系都有活力、有效益和有质量（王珺，2017）。对于高质量发展的具体内涵，目前学者和实务界大致有三个层次的理解。

第一，从发展要素及发展各环节的运作要求来看，高质量发展作为一种发展形态，应包含七个特征：一是商品和服务质量普遍持续提高，二是投入、产出、效率和经济效益不断提高，三是创新成为第一动力，四是绿色成为普遍特征，五是经济重大关系协调与循环顺畅，六是坚持深化改革开放，七是共享成为根本目的。

第二，从动态视角考量发展过程的理念、特征、动力、目标和保障等要素：一是贯彻新发展理念，努力让发展模式具备前述七个特征；二是坚持质量第一、效益优先，迈向现代化经济体系；三是以供给侧结构性改革为主线，强化发展的质量变革、效率变革、动力变革；四是供给体系和产业结构迈向中高端，实现总供给与总需求总量及结构动态平衡；五是国民经济创新力和竞争力显著增强；六是发展更有效率、更加公平、更可持续，能够满足人民日益增长的美好生活需要。

第三，进一步分析高质量发展模式的实质性内容：一是经济发展的高质量，在总量上体现为产品和劳务的增加以及经济规模的蓬勃发展，在结构上为技术、产业、收入分配、消费以及人口等经济结构的变化，在质量上为地区经济效益和稳定性、卫生健康状况、自然生态平衡、政治文化以及人的现代化程度改善；二是城乡发展的高质量，包括以工促农，以城带乡，推进城乡经济建设、总体规划和土地利用等融合，打造城乡信息共享平台，实现城乡空间布局合理化与经济社会发展一体化；三是生态环境的高质量，即改变传统增长方式，促进绿色可持续发展，降低资源消耗；四是改革开放的高质量，包括以产权制度改革与产权关系调整为核心和主线，促进政府在内的多元主体进行体制创新，以政府政策改革带动更大范围突破；五是人民生活的高质量，更加突出百姓的获得感即生活幸福度、尊严感等提升，实现人民群众经济生活、政治生活、精神文化生活、社会保障、社会安全和生活劳动环境的协调发展（任保平、李禹墨，2018）。

尽管人们对于高质量发展的内涵看法不一，但其基本要素是存在共识的。从动态过程看，转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力是关注的核心问题。从静态要素看，经济稳定与效益、城乡与区域格局、绿色生态发展、改革开放以及民生保障等作为实质的内容。提出高质量发展模式与以往的数量型增长模式相区别，主要体现在发展的内在动力、发展要素的运行结构及其与经济社会环境系统相互作用的全面改善。高质量发展作为对国家治理各个领域的综合性要求，不仅仅是经济领域，但经济领域又是其他领域的基础。尤其对经济水平较高的地区，经济与社会治理乃至教科文卫、环保、民生等诸领域治理相协调，反过来又成为影响经济发展效益和可持续性的关键。简言之，高质量发展主要对经济领域又不仅是对经济领域的要求，既不能将经济与其他领域的高质量发展割裂开来，也不能简单并列。

基于技术治理理性和管理科学原理，“以考评促建设”构成所谓中国特色政府体制的“精神性内涵”。高质量发展目标明确以来，各地为强化相关任务执行而纷纷出台考评方案，力图以考评为抓手驱动目标完成。江苏、广东、湖南等省都在2018至2019年初印发了“高质量发展监测/评价（指标）体系”，其评价内容与指标要求存在较多共性 （如表1）。某种程度上讲，高质量发展评价作为一种重塑经济社会治理形态的理性工具，对优化政府职能履行和提升公共（财政）政策品质发挥着重要的“指挥棒”作用。

表1 若干省市高质量发展考评激励机制比较

综观典型省份对高质量发展考评（监测）机制的内容，不难发现有以下特点：一是评价对象（监测单位）做了区域或层级的划分，以使指标结构在整体统一的基础上分类有别；二是评价（监测）指标维度根据高质量发展模式的基本要素和实质性内容展开，凸显新发展理念，强调经济与其他社会治理领域相协调；三是具体指标与监测内容细致，覆盖全面，并从基础分、水平分、变动分多个角度评价，兼顾存量和增量。应该说，各地为此考评（监测）体系的研发和以考评推动高质量发展相关任务落实，普遍付出了认真努力。更为重要的，从这些考评（监测）体系与财政预算绩效管理的关系来看，预算绩效管理对于发展模式转型（质量提升）的支撑功能被摆在一个前所未有的高度。

一方面，地方财政效益与效率、财税质量提升等预算绩效直接关联指标成为了考评（监测）的主要内容项，预算收支规模、收支结构及其与国民经济的协调关系被纳入到一个长期监控和不断优化的过程中来。另一方面，考评（监测）体系的其他内容，包括产业结构优化、新经济形态涵育、市场主体强化、城乡基础设施与公共服务改善、环境治理与保护、社会保障等，无不凸显需要预算绩效管理的全面有效支撑。实际上，我国各级财政长期以来对这些领域都通过补贴、投资、划拨、减免等方式给予了大力支持，财政预算的管理使用绩效是使这些领域工作取得明显成绩的关键保障。但是在新的发展质量要求下，不少此前尚未触及或重视不够的内容，则需要进一步优化资源调配、更加看重及狠抓落实。比如，广东省评价体系中涉及“产品质量与商标提升”等方面内容，包括对微观企业生产过程（产品质量）的监测、企业参与研制和应用质量标准的情况、企业产品品牌的培育发展等，以往相关部门尽管也有所关注，却未达到花大力气、投入重本去建设的程度。此番高质量发展评价对这些指标的吸纳，则毫无疑问将敦促有关部门采取行动、弥补短板，在较大程度上实现对发展质量“末端”和“空白点”的补强。而这，自然也有赖于考评监测对财政预算指向（资金流向）的影响，更有赖于预算绩效管理的扩展化、全面化和精细化所带来的资金效益提升。

二、我国与发展质量相关考评的历史演变

2018年中央经济工作会议提出，必须加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价与政绩考核体系。这六大体系显然不在一个相同的层面。一般而言，指标体系围绕政策体系展开，而标准体系是对指标体系的进一步细化；只有在指标和标准体系健全的基础上，才可对高质量发展水平（进程）实施有效的统计监测，才可对推动高质量发展的相关工作开展政绩考核或绩效评价。但统计监测与绩效考评的功能定位不同，前者侧重于数据积累和分析预测，后者侧重于激励、改进与问责；前者推而广之，会涉及整个经济社会发展核算体系的演变。

实际上，我国与发展水平、发展质量相关的统计监测或绩效考评已有较长的发展历史，这是一个关系到国民经济与社会发展导向转变的重大议题。改革开放至20世纪末，“以经济建设为中心”的追求催生强大的政绩考核压力，GDP、产业投资、招商引资等规模和增速构成让地方政府领导 “寝食难安”又“欲罢不能”的指标，GDP即是那个时代发展的基本取向与评价的核心内容。随着环境压力剧增和经济社会矛盾凸显，21世纪以来，科学发展理念日益备受关注。胡锦涛同志在2003年7月28日的讲话中提出科学发展观，并在党的十七大写入党章，作为我国经济社会发展的重要指导方针。2009年，中共中央办公厅印发《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》，同时中央组织部制定了《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》，经济发展、社会发展、人民生活与生态环境取代了单一的经济维度，使“科学发展”成为衡量发展水平及发展质量的“全新导向”。

但是，基于“欲望”无限增长和“满足”边际递减规律，即使强调科学发展也无法摆脱公共服务扩张与资源总体有限的深层矛盾。“伊斯特林悖论”揭示出收入提升并不能带来幸福持续增加的事实。在服务型、回应型政府号召下，公共部门履职和公共政策更需在“应该做什么”“做与不做”“如何让百姓更快乐”之间权衡。这一导向反映在政绩考评上，是在“十二五”前后各地越发热衷的“公众幸福”“社会满意度”主题评价。广东省政府在2011年出台了“幸福广东”指标体系，湖北、安徽等紧随其后，“幸福某地”一时成为政府工作报告中的“热门词汇”。究其内涵，则不外乎把衣食住行、科教文卫等关乎群众生活质量（切身感受）的主观与客观方面转化为具体监测指标，并作为引导和驱动政府行为的 “硬杠”。在某种程度上，它可视为补充了“社会满意”主观评价后的“科学发展”考评，“公众幸福”俨然成为衡量地区发展程度的“另一种导向”，也成为彰显官员政绩的“终极标准”（郑方辉等，2016）。上述几种考评归结起来，都与发展水平和发展质量密切相关；尽管其理念、内容和路径各有侧重，彼此交叠，却也在时间轴上呈现一定的阶段性。“党的十九大”后，高质量发展考评在它们的基础上又有了进一步延伸，包括更加凸显对发展质量“末端”的监控和把关，也更强化财政预算效益（全面绩效管理）对发展各领域各环节工作的支撑。由此或可反观，我国对于国家和地区发展质量的追求，其实经历了明显的导向转变或模式转型——从“高速增长”到“科学发展”再向“高质量发展”跃升，发展更需满足“公众幸福最大化”和“人民美好生活”的需要。而在此导向下，有关国民经济与社会发展统计核算的指标内容及覆盖范围，也经过一个不断扩展的进程；今后将致力于形成一个与高质量发展模式相适应的国家统计体系，作为对现有国民经济统计体系的“升级改造”。

表2 我国发展质量相关考评的演变过程

三、预算全面绩效管理与高质量发展考评的内在关联

预算全面实施绩效管理涉及评价作为其核心环节，高质量发展考评当然是以评价为主要抓手。如前所述，两者在技术上存在紧密的内在关联，具体体现在：

（一）高质量发展考评指标体系中包含预算管理绩效作为关键指标

建立国家（地区）发展水平与发展质量评价（监测）体系并非首次，但是，在高质量发展评价（监测）体系中却直接包括了预算管理绩效的指标，并放在如此显要的位置。广东和湖南的省级方案将地方财政效益与效率或财税质量提升作为评价的二级指标，江苏方案名为经济运行综合效益，实际考评（监测）的都是公共预算规模与国民经济的协调关系，以及预算收入的来源结构等内容。某种程度上，把预算绩效管理跟发展各领域业务绩效管理关联起来，触及了政府绩效管理中一个更为宏大的议题。长期以来，我国政府绩效管理实践分成了部门（履职）绩效和财政（支出）绩效两条线，两者分由不同的牵头部门来主导，采用不同的技术方案并已形成迥异的实施路径。往更深的层次讲，囿于政府系统的“条块”格局，财政部门对于预算管理（财政资金支付）形成的绩效信息与主管部门对于履职业务（工作项目）开展形成的绩效信息往往难以有效衔接，即使在主管部门内部，也只有少数能够建立起“业务工作—资金来源 （预算投入）—实施过程—业务绩效”全链条管理系统。这或许是造成预算绩效评价与部门绩效评价结果不能很好地相互应用、“预算”跟“绩效”脱节的一个重要原因。而通过类似于高质量发展考评的操作，在发展质量（业务绩效）评价体系中加入预算投入（质量管理）的内容，即能（在一个地区/政府整体的角度）把“管钱”和“做事”两个系统相对有效地匹配起来。不仅如此，高质量发展考评（监测）体系的其他内容，包括经济和产业结构、基础设施与公共服务、自然生态与社会环境等指标，背后都有赖于相关主体通过不同的预算投入方式给予充分支持，同时通过全面的预算绩效管理来确保 “钱花得值”“花得见效”。经过一段时间的协调运转，嵌入预算绩效管理的高质量发展考评实践，或能较好地推动实现“钱随事走，人随钱走”“发展需要什么，财政就支持什么”“拿钱就要绩效管理，花钱就要体现效益”，从而逐步解决“预算”跟“绩效”两张皮的难题。

（二）提升对高质量发展服务效能是预算全面绩效管理的核心目标

即便原有的财政（支出）绩效管理体系与各部门（履职）业务绩效管理体系没能很好地相互匹配，但是财政支出绩效管理作为一项已开展多年的基础工作，其技术方案已相对成熟。从各地开展最多的一般公共预算（财政专项资金）绩效评价看，指标设计普遍遵循“资金投入—过程管理—目标完成—社会满意”的逻辑，而其中的“目标完成”维度，实际上衡量的就是预算投入对经济社会各方面治理（各个发展领域）支持所产生的绩效，具体又是从“预定（直接）目标完成”和“延伸（间接）目标完成”两个层面来考虑，分别设置若干个性化的评价指标。建立健全不同类别预算支出的个性化绩效指标库是近年各地财政部门着力推动的工作，其本质上是想通过指标来实现预算投入（支持经济社会发展）绩效的量化及可视化。应该说，高质量的预算管理（全面实施预算绩效管理）根本目的在于提升财政预算服务和支撑高质量发展的效能。在此基础上，预算全面绩效管理要求将一般公共预算以外的另外“三本预算”“全方位”纳入绩效管理，而另外“三本预算”亦是从不同角度、以不同方式为高质量发展提供支撑，比如政府性基金、国资经营预算主要指向产业经济领域，社保基金则指向社会保障与公共服务。健全预算全面绩效管理的技术体系（评价标准），关键是针对这些新预算形态的目标实现程度和社会经济效益建立可行、有效、可衡量的评价指标，进一步完善预算绩效的个性指标库，服务于提高公共预算支持经济社会高质量发展效能的核心目标。

（三）推动高质量发展的相关政策质量需以预算全面绩效管理来保障

推动当前经济社会运行向高质量发展模式转型需要政府、市场和社会共同发力，在此其中，政府出台各类政策加以引导和规制十分必要。高质量发展的三大任务 “攻关”，五大新发展理念的贯彻落实，毫无疑问都以包含预算投入在内的政府调控作为基础。具体地，经济增速和发展方式转型有赖于各级政府目标设定与考核的有效调节，经济结构和产业布局优化有赖于政府扶持或约束机制的科学引导，区域均衡与对外开放加深则有赖于政府惠补措施的精准发力（卢扬帆，2018）。在相当程度上，财政政策与预算投入互为载体，政策效能则以预算绩效作为依托。即便从考评（监测）的各项指标来看，高质量发展目标的达成也有赖于各部门各专项工作资源投入的精准高效管理，而这又需要在政策决策、预算执行、实施监管和目标完成的各个环节严格贯彻绩效标准，以绩效为导向。预算全面实施绩效管理要求“全方位”“全过程”“全覆盖”，对一项政策来讲，它能在最大程度上帮助其做到目标决策科学化、组织管理规范化、执行监督精细化、结果问责刚性化，并充分关注于政策实施的外部性 （民主性），从而实现公共政策在回应社会需求、资源妥善利用的前提下具有公信力。总之，通过全面绩效管理加强各级各类预算各环节的质量监督，是关系到宏观经济转型升级的关键内容，亦是落实推进高质量发展的必然选择。

四、健全预算全面绩效管理制度推动高质量发展

高质量发展考评与预算全面绩效管理体系具有高度的技术协同性，两者相辅相成、相得益彰。为进一步强化两者契合，尤其是健全预算全面绩效管理推动高质量发展的体制机制，可从以下三个方面重点着力。

（一）加快完善预算全面实施绩效管理的技术标准

从预算全面绩效管理的核心要求“全方位”“全覆盖”“全过程”来看，现有的实践情况是：一般公共预算尤其对于公共项目、部门等支出预算的绩效评价技术体系已渐趋成熟，但是跨部门的公共政策预算、收入预算和另外“三本预算”究竟该如何实施绩效管理，采用什么指标进行评价，却是仍需加快探索和研究的内容。基于政府性基金、国有资本经营和社会保险基金等预算形态对经济社会发展支撑作用的不同，其绩效的表现形式、衡量标准自然有别。一方面，要通过知识挖掘，借鉴国内外最新的理论与经验成果，在静态上明确其内容层次、关注重点及评分方法，在动态上梳理评价指标使之对应各类预算管理各环节，科学设置评价标准；特别是目前少有涉足的国资经营和社保基金预算，需在兼顾其效益性与保障性前提下构建评价技术方案，体现关键指标原则。另一方面，“资金投入—过程管理—目标完成—社会满意”的技术框架对不同类型预算管理来讲具有较强适用性，其中最直接凸显“绩效”的又是“目标完成”维度。要围绕各种预算形态的预定或延伸目标实现、社会经济效益、可持续发展等指标导向，加快建立完整的个性化指标库；个性化绩效指标主要从预算绩效目标中挖掘和提炼，即针对绩效目标遴选关键指标，可能从预算单位的申报和评价材料中提取，或对其中的指标进行筛选、合并及转换，亦可能需要以预算用途或分类为单位进行重新设计。

（二）以推动高质量发展绩效作为预算分配决策的重要依据

世界范围内的预算分配决策主要有两类依据：一是绩效，即预算资金优先分给绩效好的部门、政策和项目；二是政治，即便有些部门、政策和项目绩效不佳或难以衡量，但它对于国家治理、政权稳定等十分重要，也会按需给予预算分配。新预算政治学者已经认识到，现实中的预算决策几乎都是这两类标准的融合，相比之下，前者是技术性的，后者是价值性的，而单纯依据技术或价值标准进行分配的预算占比不足30%。我们考量高质量发展各项任务的完成（各项考评指标目标的兑现），当然要以预算分配（资金投向）来引导各项经济社会治理行动（各部门履职工作）向原本关注不足或着力不够的领域延伸，引导资源向推动高质量发展更加重要、更为有效的方面聚集。在这一过程中，各级各类预算分配决策所参照的标准和依据，则要自觉向“服务高质量发展的效能”看齐，特别是要把传统发展模式下的投资增长、能源消耗、增速维持等有关预算逐步向新发展理念下的新工作业务转移。同样地，这一预算决策机制也需兼顾技术和价值两重因素进行权衡——相对于“为高质量发展服务的效能”而言，绩效凸显、清晰可见的政策项目当然要优先支持，而有些政策项目尽管重要，却在短期内难以发挥显著效益（属于引导性工作），也应给予必要的预算保障。

（三）以绩效预算管理为抓手强化高质量发展考评指标的落实

预算投入、资金支持是工作开展的前提，以强化预算绩效管理来提升推动高质量发展相关工作的绩效是一个“事半功倍”的抓手。在各级各类预算分配决策更多地向高质量发展所需倾斜的基础上，要进一步加强对这些预算领域的绩效管理，具体在预算编制、审定、执行、监督和决算各环节严格贯彻绩效标准，以预算目标管理和绩效评价来倒逼跟预算关联的高质量发展相关目标指标完成。更要不断健全为高质量发展服务的预算全面绩效管理体系，努力使落实高质量发展要求的各项工作达到绩效目标完整清晰、组织机制完备可行、绩效行为规范高效、绩效结果真实可感、绩效反馈合法有据的理想模式。■