政府购买职业培训服务的博弈关系研究*

陈岳堂，首家荣

(1.湖南农业大学，湖南 长沙 410128；2.湖南工程学院，湖南 湘潭 411104)

一、问题提出

党的十八届三中全会提出要“激发社会组织活力”，并进一步指明“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”[1]这标志着政府购买服务已经从地方经验上升到国家政策。职业培训服务作为一项教育服务具有强烈的公共属性，政府购买职业培训服务是与某些社会组织签订合同，建立契约关系，政府以间接的方式向公众提供相关的职业教育活动、职业技能知识、师资、设备及其它服务等。[2]13-19通过购买职业培训服务，政府既能在契约范围内提供多样化的职业培训服务，以满足公众职业教育的需求，也能降低职业培训服务成本，提高职业培训服务质量。然而伴随着市场化进程的加快，政府在购买职业培训服务运作上的问题逐渐显露出来。如职业培训机构具有重形式、轻质量、谋利益等特征，使得部分公众培训效果不理想。此外，政府作为公共服务的购买者、培训机构作为公共服务的提供者以及公众作为公共服务的享受者，三者之间存在复杂的利益合作和博弈关系，共同导致了政府购买公共服务过程中风险的产生。从根源上看，这些问题的出现并不是偶然，而是多种因素共同集聚的结果，因此亟需对政府购买职业培训服务进行优化调控，找出风险产生的根源所在，提升培训服务质量，促进政府购买职业培训服务的良好运作。

二、政府购买职业培训服务之发展

20世纪70年代，西方国家面临严重福利困境，为应对这一危机，各国政府进行了一系列探索。其中包括将市场竞争机制引入到公共服务领域，将原本由政府直接提供的公共服务交由社会组织力量承担，政府则以合同管理的方式提供各种公共服务。政府购买职业培训服务是公共管理改革的重要内容，它历经三个阶段：(1)肇始萌芽阶段。20世纪70至80年代，西方国家正值经济危机时期，失业人数剧增，职业培训被提上日程。各国开始颁布职业教育法律，将职业教育培训上升到国家高度。1973年美国通过了《就业和培训综合法》，联邦政府提供资金保障，将培训任务下放到州及地方。就业培训与在职培训、校内职业培训相糅合，有效提高了职业培训效率。1988年英国颁布了《Employment for 1990s》,强调要提高从业人员的知识和技能，开展终身化的职业培训，同时建立培训与企业委员会要求加强企业参与。职业培训是德国解决失业问题的重要手段，1988年德国开始实施“501工程”，由国家承担培训经费，社会公益公司提供职业培训。[3]31-33+40此阶段政府购买职业培训服务主要是为了应对眼前危机而采取的应急措施，培训对象大多是在技术、经验和学历等方面占优势的失业人员，存在职业培训主体单一、资源分配不均等问题。(2)成熟发展阶段。20世纪90年代，经过不断优化与发展，政府购买职业培训服务开始逐渐走向成熟并被迅速推广。譬如，美国国会于1998年通过了《劳动力投资法案》，该法案明确规定了联邦、州、地方政府在职业培训中的职责与义务，由州和地区政府设立劳动力投资委员会，地区级服务中心开展培训服务。[4]德国实施职业资格培训计划,为失业人员提供就业培训和转行培训，如“就业合同制”培训项目，失业人员与企业签订雇佣合同，企业为失业人员提供职业培训并对其进行监督。丹麦职业培训在这一时期也更加市场化和国际化，职业培训开始走向国外。1992年丹麦通过跨国实践培训方案，将参加培训人员的职业培训实践课程安排在国外。据统计，1992-1998年大约有500名丹麦青年到国外接受职业培训教育。[5]69-72(3)完善变革阶段。进入21世纪以来，职业培训主体多元化，继续教育学院和社会组织蓬勃发展，政府购买职业培训服务的质量监管、培训主体、资金支撑都得到了优化。职业培训的参与主体多元化发展，包括地方政府、雇主、继续教育学院和民间团体等。如德国极为重视职业培训的有效性和质量。2004年德国政府授权下属机构负责评估职业培训机构提供的培训服资质和质量。

我国政府购买职业培训服务，最早于1998年在上海展开试点，历经三个阶段。第一阶段，政府直接购买培训服务。1998年至2003年，正值国有经济改革时期，下岗人数剧增，下岗人员普遍文化水平低、技能缺乏，为解决这一难题，上海出台了《上海再就业三年培训计划》,在职业培训领域引入市场机制，政府直接补贴培训机构，购买职业培训成果。这一阶段，主要由政府全额拨款支持下岗人员和失业人员参加职业培训，培训项目以低层次且易学习的职业为主，考核达到上岗要求后实现就业。[6]9第二阶段，政府补贴个人。为进一步完善政府购买职业培训服务机制，提高职业培训服务的针对性、有效性，上海市政府于2004年开始实施个人自选政府补贴培训方式。在此阶段，个人可自主选择参加某类培训机构，以满足不同人员的职业培训需求。同时职业培训对象拓展到在职人员、农村富余劳动力及相关特殊群体等，培训项目以市场上急需的中高级职业为主。第三阶段，政府补贴个人和企业。2016年上海出台了《上海市社会化职业技能培训补贴管理办法》，劳动者可根据自身职业需求自主报名、自付费用、培训考核通过后政府补贴经费到个人账户。同时，企业可以提交申请自行开展员工职业培训项目，并于培训成果考核后申请培训经费补贴。[7]梳理我国政府购买职业培训服务发展历程，不难发现职业培训服务准市场机制受政策、法规、人为等多种因素影响。在政府、培训机构、公众三者合作博弈中，培训机构被利益驱动，可能存在虚假宣传招生、缩减培训课程、与公众合谋骗取培训补贴等，在这种情况下，政府购买职业培训服务给公众所带来的社会福利将会减少，公众的利益将会受到损害。

三、基本假设与模型建立

博弈论作为经济学标准的分析工具越来越广泛地运用到生物学、国际关系、网络舆情、军事战略等领域中。在政府购买服务方面，博弈论也可应用于解决政府购买养老服务、学前教育服务等问题。博弈论在政府购买公共服务领域的应用，为我们研究政府购买教育培训服务提供了新的理论视角与研究范式。在政府购买职业培训服务运作过程中，政府职能的转变致使它不再是一切事物的主管者，而是博弈的参与者。同时，政府在宏观调控下将合乎资质的培训机构参与到博弈过程中，形成多主体间的合作博弈。政府购买职业培训服务的本质是政府与培训机构之间的合作，高度的自主性和依赖性是合作的重要前提。[8]89-95然而，在实际运作中，由于公共服务提供者的社会责任感减弱，购买主体与客体间利益交错及膨胀，合作博弈在一定阶段会带来社会风险的产生。因此，以博弈论为分析工具，构建政府、培训机构、公众的三方演化博弈模型，研究政府购买职业培训服务中各行为主体的策略演化趋势，可以为优化政府购买培训服务提出建议。

1.基本假设

政府的有限理性。政府作为教育资源的供给者，要承担提供职业培训服务的责任，但有限政府迫使其无法直接生产这一服务，需要向社会力量购买职业培训服务。购买方式有多种形式，包括资金补贴、提供培训场地、教师编制等。在政府购买职业培训中，政府肩负着监管职能，考虑到监管成本、期望收益等，政府对购买服务的监管力度采取松软的态度，是有限理性行为。

培训机构的有限理性。培训机构作为社会组织具有提供公共服务的功能，也是社会治理的新兴力量。在政府购买职业培训服务中，培训机构是由社会力量开办的，具有趋利性。培训机构按照政府的资金补助情况提供职业培训服务数量及相应基础设施设备等。政府依赖于机构提供职业培训服务，促使机构在培训过程中可能会采取一些投机行为，如向政府人员进行寻租贿赂或减少培训时间、降低培训质量等，以此来达到自身利益最大化，是有限理性行为。

公众的有限理性。公众作为职业培训服务的直接享受者，由于对培训所花费的时间、成本以及对培训服务内容不了解、培训效果难以显现等原因，公众出于对自身多种原因考虑，是否选择参加职业培训，是有限理性行为。

2.政府购买职业培训服务三方演化博弈模型建立与策略变化

图1 政府—培训机构—公众三方博弈模型

在图1中，假设x，x∈[0，1]为政府购买职业培训中选择“监管”的概率；y，y∈[0，1]为培训机构采取“不投机”行为的概率；z，z∈[0，1]为公众选择“参加”培训的概率。

政府—培训机构—公众三方博弈主体的收益与支付如表1所示。

在表1中，就政府而言严格监管的成本为C1，获得的监管收益E1，不严格监管时将会受到公众的不满意损失额D1，对培训机构而言，选择“投机”行为培训收益为E2，选择“不投机”行多付出的培训成本为C2，采取投机行为时罚金为E1，对公众而言，参加培训所支付的成本为C3，公众对培训机构的不满意损失额为D2，公众遭受损失后获得的补偿E3。

表1 政府—培训机构—公众收益矩阵

政府选择“严格监管”行为策略的期望收益为T11，选择“不严格监管”行为策略的期望收益为T12，政府的平均期望收益为`T1；培训机构选择“投机”行为策略的期望收益为T21，选择“不投机”行为策略的期望收益为T22，培训机构的平均期望收益为`T2，公众选择“参加”行为策略的期望收益为T31，选择“不参加”行为策略的期望收益为T32，公众的平均期望收益为`T3。可得(1)式

T1=T11+T12(1-x)=[(D1+E1-C1)(1-y)-C1y]x-D2(1-y)(1-x)

T2=T21+T22(1-y)=(E2-C2)y+(E2-D1zx-E1x-E3x+E3zx)(1-y)

(1)

T3=T31+T32(1-z)=(E3x-E3xy-C3-D2+D2y)+[(E3-D1)x-D2(1-x)](1-y)(1-z)根据式(1)可得政府的复制动态方程分别为：

F1′(x)=(1-2x)[(D1+E1-C1-D2)(1-y)-C1y]

第一种情况，当y>(D1+E1-C1-D2)(1-y)-C1y，F1′(0)>0,F1′(1)<0此时x=1是平衡点，政府选择“监管”是稳定策略。第二种情况，当y<(D1+E1-C1-D2)(1-y)-C1y，F1′(0)<0,F1′(1)>0此时x=0是平衡点，政府选择“不监管”是稳定策略。

根据上述复制动态方程求解，可得出政府策略演化过程，如图2所示：

图2政府策略演化图

根据式(1)可得培训机构的复制动态方程分别为：

F2′(y)=(1-2y)[(E2-C2)-(E2-D1zx-E1x-E3x+E3zx)]

第一种情况，当x>(E2-C2)-(E2-D1zx-E1x-E3x+E3zx)，F2′(0)>0,F2′(1)<0,此时y=1是平衡点，培训机构选择“不投机”是稳定策略。第二种情况，当x<(E2-C2)-(E2-D1zx-E1x-E3x+E3zx)，F2′(0)<0,F2′(1)>0,此时y=0是平衡点，培训机构选择“投机”是稳定策略。

根据上述复制动态方程求解，可得出培训机构策略演化过程，如图3所示:

图3机构策略演化图

根据式(1)可得公众的复制动态方程分别为：

F3′(z)=(1-2x){(E3x-E3xy-C3-D2+D2y)-[(E3-D1)x-D2(1-x)](1-y)}

第一种情况，当x>(E3x-E3xy-C3-D2+D2y)-[(E3-D1)x-D2(1-x)](1-y)，F3′(0)>0,F3′(1)<0，此时z=1是平衡点，公众选择“参加”是稳定策略。第二种情况，当x<(E3x-E3xy-C3-D2+D2y)-[(E3-D1)x-D2(1-x)](1-y)，F3′(0)<0F3′(1)>0，此时z=0是平衡点，公众选择“不参加”是稳定策略。

根据上述复制动态方程求解，可得出公众策略演化过程，如图4所示：

图4公众策略演化图

根据上述分别对政府、培训机构及公众三方进行演化博弈稳定性分析，可知政府、培训机构以及公众的行为策略是相互影响相互制约的一个过程，得出结论如下：

1.在政府购买职业培训服务中，政府、培训机构、公众三方博弈主体相互作用相互影响，某一主体策略的改变会引起另一博弈主体策略的改变，使得博弈三方不断调整其稳定策略。政府稳定策略的选择不仅受到其监管成本的影响，也受到公众对政府的信任损失额、政府对培训机构的罚金收入以及公众对培训机构的信任损失额等影响。培训机构其稳定策略的选择受到采取投机行为的收益与罚金、公众对政府的信任损失额等影响。公众稳定策略的选择受到其参与培训的成本、对政府的信任损失额、对培训机构的信任损失额以及损失补偿等影响。

2.通过对政府稳定策略的演化分析可知，当公众对政府的信任损失额D1增加、政府的监管收益E1增加以及政府监管的成本C1降低时,政府将选择“监管”策略。因此提高政府不监管损失、增加政府监管收益、降低政府监管成本，可以促使政府加强监管力度，提高监督水平。

3.通过对培训机构稳定策略的演化分析可知，当采取投机行为时罚金E1增加、不投机时多付出的培训成本C2减少时，培训机构趋向于选择“不投机”策略，同时培训机构的策略选择也受公众对政府信任损失D1、公众遭受损失后获得的补偿E3的影响。因此加强对培训机构投机行为的监管力度，提高培训机构的培训收益，可以促使培训机构高效有质地完成培训任务。

4.通过对公众稳定策略的演化分析可知，当公众参加培训成本C3增加、公众对政府的不满意损失额D1减少，公众趋向于选择“参加”职业培训，同时，公众对培训机构的信任损失额D2也影响公众的策略选择。因此加大对公众的培训补助、提高政府的社会信任和威望，可以促使公众参加培训，提高个人职业技能。

四、结论与建议

从上文的分析可知，在政府购买职业培训服务过程中，三方主体相互影响、相互制约，政府占居博弈的主导地位，培训机构和公众处于从属地位。政府购买服务体现了“小政府、大社会”这一理念，是政府职能转变的表现形式。但在实际运行过程中，受多方利益牵扯影响 ，政府购买服务这一新的社会治理理念与初衷相背离，在一定程度上浪费社会资源，损害公众利益。长远看来，要使政府购买职业培训服务朝着良好态势发展，政府、培训机构、公众应当共同努力，营造一个良好的培训机制。

1.建立健全购买服务法规，提高政府监管效率

政府在购买职业培训服务中既是购买者也是监管者，政府应站在宏观层面上引导和规范购买职业培训服务行为，建立健全购买职业培训服务相关法规制度，为职业培训服务购买提供法律上的保障和制度化的框架。政府监管培训机构是其不可推卸的责任，其采取“监管”策略所考虑的主要因素是政府监管成本。政府作为公共服务提供的决策者要想降低监管成本，增加监管收益应当从以下几方面着手：

(1)简化行政流程，提高监管效率

繁琐的行政审批流程严重制约着政府行政效率的提高，也极易滋生腐败问题，在政府购买职业培训服务中应最大限度简化行政审批流程，深化行政审批制度一体化标准化改革，推进“一站式服务”，推动行政审批制度改革，提高政府监管效率。

(2)完善培训机构准入机制

政府由职业培训服务的直接提供者转变为监管者，促使职业培训服务主体多元化发展，广泛的社会资源进入这一领域。面对参差不齐的培训机构，应尽快完善政府购买职业培训服务相关法律法规，提高市场准入门槛，采用竞争机制，让有资质有实力的培训机构承接服务。

(3)加大对培训机构的财政支持

培训机构作为盈利性组织，机构的生存与发展离不开资金支持。政府应加大对培训机构的财政支持，从中央层面提供职业培训服务专项经费，地方政府应专款专用，保障购买职业培训服务资金的充足性。同时当地政府也可引导大企业及社会成功人士关注并投身于政府购买职业培训服务工作中，拓展资金渠道，增加购买职业培训服务奖金总额。

(4)实施奖惩并促措施

要缓解政府公益性与培训机构盈利性两者的矛盾，充分激发培训机构提供优质服务的动力，需采取奖励与惩罚并促的手段，为提供优质培训服务的机构提供奖励，包括资金支持、承接培训机会等；同时也应加大对违规机构的惩罚力度，一旦发现有投机行为发生，绝不姑息，取消其承接培训服务资格，并予以相应处罚。

2.完善培训机构管理制度，提高机构竞争水平

培训机构作为职业培训服务的直接提供者，采取“不投机”策略的主要影响因素是机构培训成本和投机罚金。政府在履行好监督职责，对培训机构的投机行为采取严惩时，机构自身也要完善内部管理制度，提升培训服务的水平和质量。

(1)培训服务运作的透明化

培训机构运作过程中的公开透明，一方面有利于政府监管成本的降低，另一方面由于信息公开，机构采取投机行为的机会大大减少，机构将会从提高培训效率、创新培训方式等方面增加收益。

(2)完善机构管理制度

为减少培训成本，在管理运作方面应完善机构的管理制度，在培训服务展开前机构内部应当合理配置培训资源，预算每一培训阶段的支出，按预算使用资金。在培训过程中，不断拓展新的培训方式，并对培训成果进行考核与反馈，从而提高培训效率。同时培训机构作为一个组织，必须依靠现代化的管理降低成本，实行成本目标与责任相结合。

(3)营造良好的组织文化

培训机构作为一个现代化的组织，必须要有自己的组织文化。它是机构成员价值观的集中体现，是机构的灵魂所在，更是机构能够不断创新与发展的动力源泉。机构应当营造良好的组织文化，将诚信与社会责任感灌输到每一位机构人员的日常工作上，始终坚持以提供高质量培训服务为目标。

3.优化评估机制，强化公众监管主体地位

要提供优质的职业培训服务，首先应当优化评估机制，对机构提供职业培训服务运作过程和效果进行评估，合理设计评估指标体系。职业培训服务是一项公共服务，其目的是为了满足公众的职业技能发展需要，因此要重视公众的感受，公众的满意度在评估过程中显得尤为重要，需纳入评估指标体系中，同时要强化公众监管的主体地位。目前我国政府购买公共服务主要以内部监督为主，外部监督相对缺乏，使得公共服务购买质量难以保证。要广泛发动公众和社会媒体参与监督工作，建立监督反馈渠道，积极听取公众意见。公众和媒体参与监督能提高政府和培训机构的工作透明度，防止私相授受行为的产生，形成三方利益主体相互博弈和相互制衡的局面，从而有效优化政府购买职业培训服务绩效。