新中国成立70周年养老金制度的历史演变与发展图景*

成志刚，文 敏

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

养老制度是社会保障体系的核心内容和重要环节。养老金制度是养老制度的重要组成部分。在以政府主导、社会参与、全民共建的行动策略中，中国养老金制度发展变迁遵循渐进式改革路径，在不断进行政策实验的基础上稳步推进。从城市到农村，从干部职工到城乡居民，历经计划经济时期的国家主导型发展模式到改革开放与市场经济转轨初期的社会化发展模式，再到创新发展时期多元治理框架下的整合发展模式，现已初步建成多层次、全覆盖、显公平、可持续的社会养老保险体系。本文基于新中国成立70周年不同时期的养老金政策，系统梳理中国养老金制度的演变历程和发展脉络，并对未来中国养老金制度的改革图景与政策导向作出展望，以期进一步完善中国的养老保障制度。

一、计划经济时期：国家主导型养老金制度的初创与失序(1949-1977)

新中国成立至改革开放前，国家通过土地改革、合作化运动与人民公社等社会改革，实现了生产资料公有制。养老方面，经过制度模仿期、制度初创期和制度失序期，以公平优先、注重分配均等的国家主导型养老金制度逐步建立。通过相对普惠的福利供给，初步解决劳动者的养老问题，进而巩固新生政权。在城镇，国家基于终身就业，建立了一整套由企业、单位直接提供福利与服务的养老保障体系。在农村，则通过五保供养制度，实现对鳏、寡、孤、独老人的养老兜底。这一时期国家以一种全能的姿态实施自上而下的直线控制机制，通过“低工资、高就业、高补贴”的平均主义政策，实现低效率、低水平的公平，最终导致政策行为逐渐偏离政策预期目标。[1]74

1、国家养老金制度的模仿期(1949-1955)

新中国成立后，国家百废待兴，面对国际国内复杂形势的双重考验，党中央坚持以稳定社会主义政权为目标，以生产资料公有制为基础，推行公平优先、注重分配的社会经济政策。养老制度以体现社会主义优越性为导向，通过学习模仿前苏联的“国家保险”模式，形成了以国家为主导，以养老福利的平等供给为特色的养老保障体系。1950年，第一届政协以《共同纲领》确立了企业实行劳动保险制度的基本原则，成为我国养老保险制度方面的最早法律文件。1954年宪法也写明：“劳动者在年老、疾病或丧失劳动能力之时，享有获得帮助的权利，国家有义务发展社会保险、社会救助和卫生保障事业，以保证其权力的实现”。

1951年，《中华人民共和国劳动保险条例》颁布，规定劳动保险的经费由企业和代理方承担。1953年，《劳动保险条例实施细则》进一步明确我国退休工人按照退休政策以工龄长短获得相应的养老金。然而，受经济发展条件限制，这一政策覆盖面非常有限，全国仅302万人享受相关待遇，占比不到当时全国职工总人数的两成。[2]331955年，国家发布《机关退休人员处理暂行办法》，明确要求各级人民政府及事业单位建立养老金制度，相应的退休养老经费由国家财政负担。至此，覆盖行政事业单位和国有企业的城镇养老金制度基本建立。农村地区，国家于1950年颁布《土地改革法》，确保农民耕有其地，农业生产力得以快速提升，农业互助组和初级农业合作社的发展，为农村“鳏寡孤独”生活贫困者解决养老问题奠定了基础，但多数农民养老仍主要依靠土地和子女供养。

总的来说，这一时期中国养老金制度的雏形已基本形成，尽管其保障水平不高，却对新中国的政权稳定与经济发展至关重要。但因其平均主义的价值理念和国家包揽一切的责任模式，注定了制度发展的不可持续。

2、城乡二元养老金制度的初始期(1956-1965)

1956年，随着三大改造完成，我国正式迈入社会主义建设时期。为快速实现经济振兴和工业强国，国家通过统销统购、人民公社、城乡户籍等制度和差别化战略，优先支持城市发展，从此拉开了中国二元经济结构的序幕。1958年，《中华人民共和国户口登记条例》将城乡居民拆分为“农业”和“非农业”户口，农业户口人员进入城市工作，却无法与非农户口人员享受同等社会福利待遇，标志着城市和农村养老金制度分立的开端。

在城镇，养老保障仍以国家主导型的福利计划分配为主，实行单位负责制。而农村地区，随着人民公社运动的兴起，养老政策在以“人民公社—生产大队—生产队”“三级所有，队为基础”的组织架构中，逐渐发展为集体互助保障模式。依据《农村人民公社工作条例》，实行“人七劳三”或“人六劳四”的粮食分配制度，(1)分配口粮的比重中家庭人口的因素占60%～70%，劳动贡献因素占30%～40%。以此保证年老农民能够以人均供给标准获得集体社队分配的生活必需品。《1956年-1967年全国农业发展纲要》与《高级农业合作社示范章程》规定，对缺乏劳动力、生活没有依靠的“鳏寡孤独”社员，实行包括队社赡养、家庭托养和敬老院集中供养三种形式在内的“五保”集体供养制度。据1958年统计，当年全国享受五保待遇的达423万户，519万人，通过敬老院收养300多万人。[3]621959-1961年自然灾害期间，《农业六十条》规定生产队可通过扣留2%～3%的可分配总收入作为公益金，以强化对五保供养人员的救助支持。

整体而言，生产力水平与时代特征造就了这一时期城乡有别的养老金政策。其中，城镇以单位制养老为主，农村随着五保供养制度的推行，养老保障表现为集体与家庭共担的模式，但五保供养仅是对特殊贫困群体“生存型”养老保障的政策兜底，一般农民的养老仍然游离于制度之外。

3、国家养老金制度的失序期(1966-1977)

“文革”十年，党政工作遭到严重破坏，国民经济陷入到前所未有的困境中，我国刚刚起步的养老金制度建设也进入失序期。主要表现为，一是相关养老保障部门的撤销或合并。1968-1969年，内务部被撤销，管理干部职工养老保障事务的机构陷入瘫痪。1970年6月，劳动部被撤销，劳动保障事务并入国家计委，社会保险面临无人管理的困境。二是养老保险的社会统筹机制相继被废止，城镇职工养老负担完全转嫁给了企业。1969年颁布的《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》提出将国营企业劳保费用从劳动保险金开支改为营业外列支。这一规定意味着养老保障中国家角色的完全撤出，致使诸多国有企业因养老财政支出压力而陷入发展困境。三是农村五保供养范围不断收紧。在经历初期的快速扩建后，农村五保制度在“文革”期间开始进入低谷，由于资金、人员、设备、物资供应问题，一些敬老院相继停办。据统计，当时全国敬老院仅剩3万余所，供养人员锐减到55万余人。[4]191

总之，“文革”十年我国养老金制度受到了严重的冲击，之前的制度设计和行之有效的制度措施被终止，更为严重的是，养老金制度建设缺乏应有的财政支持，继而陷入停滞。

综上可知，新中国成立后，我国初步开展了国家、集体、家庭方面的养老发展规划。在城镇，国家垄断式的养老福利供给，单位退休养老成为主要养老模式。相比之下，在广大农村，由于缺乏整体的制度安排，土地养老与五保供养相结合的形式延续着传统的家庭养老模式。这一时期的养老金制度对维护新生政权的稳定和促进经济社会的发展具有重要作用，但由于其低效率、高成本等政策缺陷的束缚，加之三年自然灾害的影响及“文革”十年的动荡，使本就脆弱的养老金制度几经波折、举步维艰。

二、市场转轨时期：社会化养老金制度的探索与曲折发展(1978-2007)

改革开放到2007年，中国养老金制度建设进入社会化发展的新时期，经历了两次较为明显的转折。第一次转折发生在改革之初，随着党和政府工作重心转向经济建设，养老政策的价值导向也逐渐从理想转向现实，明确以“效率优先、兼顾公平”的原则，有计划地收缩国家责任，强调社会福利中的个人责任，单位福利供给的国家统包统揽模式。在城市，企业社会养老保险制度与机关事业单位退休制度先后建立，推动“单位人”向“社会人”发展，由此也拉开了中国双轨制养老金制度的序幕；在农村，随着联产承包制的推行，原有的集体分配模式逐渐向以家庭土地承包经营为主要形式的双元分配模式转变，人民公社日渐瓦解，原有农村集体供养的养老制度模式被打破，部分地区开始探索社会化养老保险制度，但因国家财政支持不到位，农村经济实力不强，致使农村养老金制度发展历程曲折。第二次转折则发生在上世纪90年代末与新世纪之初，这一时期的养老金制度改革以国家责任的适度回归为重要标志，国家、市场、家庭之间权责的重新划分成为改革的关键，标志着养老保障体系开始由国家垄断向社会多元发展转型。

1、社会化养老金制度的探索期(1978-1985)

1978年，党的十一届三中全会召开，标志着中国进入改革开放时期，计划经济开始逐步转向市场经济，社会化养老金制度的改革也进入试点期。《关于工人退休、退职的暂行办法》规定:“工人的养老退休费用，企业单位由企业利润支付，行政事业单位，由退休、退职工人居所地的县级民政部门另列预算支付”，“家居农村的退休、退职工人，应尽量回村安置，由所在生产队供应口粮”。通过这两项规定确立了我国城镇企业社会化养老金制度改革的方向，为有效减轻国家财政负担，促进经济转型提供支持。

在农村地区，集体供养模式日渐式微，家庭联产承包责任制的推行，使土地养老再次掀起热潮。同时，国家在这一阶段也开始了农村社会化养老的探索，倡导有条件的地方实行养老金制度试点。据不完全统计，截至1982年，全国已有11个省市，近3457个生产队推行了养老金制度，对参加集体劳动满10年，男满65、女满60岁的劳动者发放10～15元，最高20多元的养老金，领取人员规模达42万之多，费用主要由生产大队和各生产队按比例分担，从队办企业利润和公益金中提取。[5]21五保供养方面，随着集体经济的财政基石不断弱化，制度面临严重的资金危机。为此，国家出台一系列文件，如1979年《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，1980年《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》，1981年《关于检查对五保户生活安排情况的通知》，1982年《全国农村工作会议纪要》，1983年《关于切实做好五保户普查工作的补充通知》等，以强化对农村五保供养制度的问题整改，确保其与农村联产承包责任制共生共存。

总体而言，这一时期，中国城镇地区开始了企业社会化养老金制度改革试点，养老保障朝着市场化方向发展。农村地区，随着人民公社体制被取消，集体保障逐渐削弱，土地保障和家庭保障的养老地位再次凸显，但也有部分地区实行了养老金制度的试点探索。

2、社会化养老金制度的发展期(1986-1997)

为进一步推进养老金制度社会化改革进程，提高养老保障市场化水平，1986年，国家“七五”计划提出，要以国家、集体、个人三者利益和经济社会发展速度、比例与效益的统一，有计划、有步骤地建立起有中国特色的社会保险制度。在城镇地区，由各县、市按照“以支定筹，略有积累”的原则，按比例提取工资，实行养老保险社会统筹省、市、县三级试点。这标志着中国社会养老保险制度进入实质发展阶段。同年7月，国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，提出“劳动合同制员工与本企业同工种、同岗位固定工人享受同等水平的工资和保险福利待遇”，“退休养老基金由企业和员工共同缴纳，不敷使用时，国家给予适当补助”。这一政策结束了传统的就业终身制，也减轻了员工对单位的过度依附，标志着计划经济时期“国家-单位”式的养老保障体制正式向养老社会统筹过渡。最重要的是，此次养老金制度的社会化改革，凸显了个人责任，将企业及个人缴费与其工资水平相挂钩，彰显了“多劳多得”的效率原则，增强了社会养老保险待遇给付环节的激励效应。[6]41

1991年，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出建立由国家、企业和个人三方共担费用的基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险制度。其中，基本养老保险作为国家强制性的养老政策，实行养老基金社会统筹，个人部分按其工资的3%缴纳。至此，我国企业职工社会养老保险制度初步确立。1995年，国务院颁布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，规定通过社会统筹和个人账户相结合的改革方案，推进基本养老保险制度筹资机制和计发办法调整，以减轻企业和国家的负担。此外，在完善基本养老保险之余，引导企业开展补充养老保险和个人储蓄养老保险。1997年，国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，提出以“保基本”为原则，实行全国统一的企业职工养老保险制度，并详细规定了企业与个人的缴费比例、个人账户的规模、基本养老金计发办法等内容。自此，中国社会统筹和个人账户相结合的城镇企业职工基本养老保险制度(简称“城职保”)正式建立。

相比城镇企业职工养老保险制度，机关事业单位的养老金制度改革进展相对缓慢。1992年，《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》提出要逐步改变机关事业单位退休金以现收现付、国家统包的做法，但终因阻力太大而搁浅。1993年，《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》，规定离退休公职人员的退休费用仍由国家财政承担。由此，拉开了中国企业与机关事业单位养老金制度“双轨”制模式的序幕。

而在农村地区，社会养老保险制度的建设也开始提上日程。1986年，国家提出对部分经济较发达的农村地区，可以社区、乡镇、村为单位发展社会养老保险，标志着农村社会养老保险进入实质建设阶段。1987，民政部印发《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》，要求逐步推进社会养老保险工作。据统计，截至1989年底，全国有19个省、190个县、800多个乡和8000多个村建立了农村社会养老保险制度，参保农民近90万，筹集养老基金4095.9万元，享受待遇人员达2521.6万，[7]138初步形成以乡镇企业职工为主的农村社会养老保险制度。1991年，民政部正式主管农村社会养老保险制度改革事务。1992年，《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》出台，规定“以个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”，探索构建农村社会养老保险制度(简称“老农保”)。同年12月，全国农村社会养老保险工作会议召开，总结试点经验，助推“老农保”发展热潮。[8]31

1993年开始，国家相继成立农村社会保险司、农村社会养老保险管理服务中心等相关组织机构，并出台了《关于保持社会养老保险管理体制稳定的通知》、《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》、《关于农村社会养老保险基金使用管理几个问题的通知》、《农村社会养老保险管理服务费提取使用办法(试行)》等一系列政策文件，对规范和指引“老农保”建设，加快制度的全国推广具有重要作用。到1997年底，全国已有30个省(自治区、直辖市)的2097个县(市、区)开展了“老农保”制度建设，参保居民达8288万，积累基金近140亿元。[9]93

与此同时，为解决五保供养制度长期以来面临的资金危机，1994年1月，国务院颁布《农村五保户供养工作条例》，就五保供养的对象、内容、形式、财产处理、监督管理等作出规定，提出五保户的供养资金由村提留或者乡一级财政统筹，结束了人民公社体制取消后五保供养资金来源不明确的历史，从此，五保供养制度重新焕发活力。此外，1995年，农村最低生活保障制度展开试点，广西自治区武鸣县颁布的《农村最低生活保障线救济暂行办法》成为首个县级农村低保制度文件，标志着农村又一救助型养老金制度的发端。

总体而言，这一时期是中国养老金制度社会化发展的关键阶段，受效率优先价值理念的影响，养老金制度朝着市场化与多元化方向发展，主张政府有限责任，强调个体承担责任，因此，养老保障中政府责任被不断弱化，而个人、家庭与社会的责任则被逐渐凸显。从理论上讲，这一改革取向在当时是理性的，但是从实践发展的情况来看，却带来了严重的社会问题。在国家责任收缩、家庭功能弱化和市场支持不足的情况下，养老保障福利供给严重失衡，制度断裂问题突出，制度碎片化倾向开始出现；大量下岗职工、进城务工人员和城乡居民被隔离在制度之外；同时，双轨制与城乡二元福利剪刀差的存在，也使不同群体之间的养老金待遇差距拉开，制度的公平性严重受损。

3、社会化养老金制度的调整期(1998—2007)

世纪之交，随着中国步入老龄化社会和改革的不断深化，社会保障体制不健全产生的社会公平、公正问题逐渐凸显，构建和谐社会成为党和政府工作的重点，社会政策调整更注重政府在社会保障中的重要作用，养老保障中的政府角色逐步回归。这一时期，政府开始不断加大对社会民生事业的投入，不断完善社会保障体系，中国养老金制度进入调整期。

就城镇职工而言，养老金制度的调整以适应市场经济发展需要和破除劳动力自由流动与劳动力市场分割为目标，不断提高统筹层次、扩大覆盖面。1998年，国务院发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，要求加快企业职工基本养老保险省级统筹，规定“从1999年起，调整企业缴纳基本养老保险费的比例，起步时不低于企业工资总额的13%”。2000年，国务院出台的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》提出将灵活就业人员和个体工商户纳入企业养老保险制度范围，并明确统筹基金和个账基金实行分开管理，个人账户规模由原来的11%调整为8%。同时，确定企业补充养老保险往市场化运作的企业年金方向发展，促使养老保障制度向多层次体系扩充。

2005年，国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，提出继续扩大制度覆盖范围，逐步做实个人账户，根据经济发展水平和各方面承受能力，合理确定基本养老金水平，不断推进企业职工养老保险制度深化改革。2006年，为解决农民工的养老问题，《关于解决农民工问题的若干意见》提出探索适合农民工特点的养老保险办法，养老金制度覆盖面进一步扩大。2007年，新《劳动合同法》和《企业职工基本养老保险省级统筹标准》颁布实施，对企业缴纳社会保险费做出更加明确和严格的规定，推动企业职工基本养老保险在缴费比例、缴费基数、待遇计发办法、统筹层次、基金调度和使用上的统一，真正实现企业职工基本养老保险制度的省级统筹。待遇方面，这一时期城镇职工的人均退休费逐年提高，如图1所示。

数据来源：2001—2008年中国统计年鉴。

就农村居民而论，受1998年金融海啸与养老保险账户利率下调等因素影响，相当一部分地区“老农保”工作面临困境甚至陷入停顿。为解决出现的风险和问题，《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》要求对“老农保”制度进行清理整顿，停止接受新业务，有条件的应逐步将其过渡为商业保险。据不完全统计，1999年到2000年，“老农保”基层工作机构从33806个减为32610个，参保人数从8000万减至6172万。[10]至此，《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》被正式叫停，标志着“老农保”这一社会保障试验的失败。

进入新世纪，农村养老保障制度得以重新调整和发展。2002年，党的十六大报告提出，经济发达地区可探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。2005年，“十一五”规划提出建设社会主义新农村的宏伟战略，明确要求建立健全农村地区同经济发展水平相适应的社会保障体系。2006年，《农业税条例》被废止，极大地减轻了农民负担，调动了农业生产积极性，为再次开展农村养老金制度建设奠定了经济基础。同年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出到2020年要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，以推进社会主义和谐社会建设进程。重新修订并颁布了《农村五保供养工作条例》，将五保供养资金来源由农村集体经济支持转变为地方财政支持为主、中央财政支持为辅的新方式，这在很大程度上提高了五保供养资金的统筹层次，实现了农村五保供养制度与现代社会救助制度的融合，强化了政府在农村福利供给中的责任。2007年，《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》提出将符合条件的农村贫困人口全部纳入低保，加大制度覆盖面，以稳定、持久、有效地解决贫困老人的温饱问题，并进一步规范农村低保制度的保障标准、对象范围、资金来源等内容，这标志着农村低保制度在全国范围内正式建立。

总体而言，这一时期随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，养老金制度改革经历了社会化统筹探索、发展与调整三个阶段，从试点初期的政府责任收缩到调整阶段的再次回归，国家财政对养老保险基金的补助逐年增长，如图2所示，政府、企业、个人以及社会组织之间的主体责任得以重新明确。

数据来源:1998—2007年度人力资源 (劳动)和社会保障事业发展统计公报。

尽管政府角色在养老金制度建设中有了较大程度的回归，受多种因素影响，中国养老金制度尤其是农村养老保险制度发展仍十分缓慢，城乡二元的福利结构以及养老金双轨制的持续运行，使不同群体间养老待遇差距持续拉大。从2000年到2005年，机关和事业单位人员退休金年均增长分别达13.07%和11.48%，而同期企业职工退休金年均增长只有6.92%，[11]农村居民养老金年均增长率虽有13.3%，但其人均月养老金领取额仅为40元左右，无法保障其基本生活。[12]128

三、创新发展时期：多层次养老金制度的完善与并轨整合(2008以来)

近10年来，随着我国经济实力的不断增强，民生保障事业发展迅速，养老金制度进入全面建设时期。为从根本上化解城乡福利剪刀差和“双轨制”矛盾，国家以共建共享理念为指引，以全面建成小康社会为战略目标，持续推进养老保险全国统筹，推动养老金制度并轨与农村养老保障制度建设，实现制度融合发展。新型农村养老保险制度、城镇居民养老保险制度先后建立与合并实施，城镇职工基本养老保险与机关事业单位退休保障制度并轨发展，标志着中国特色社会养老保险体系基本框架的建立与完善，中国养老金制度朝着更加公平、可持续的方向发展。[13]68

1、城乡养老金制度的全面建设时期(2008-2013)

随着中国养老金制度转型的基本完成，改革重点逐渐转为扩大制度覆盖面和增强制度整合力度。城镇企业职工基本养老保险制度方面，2009年，国务院颁布《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》，对跨省流动职工的养老保险转移接续、领取条件、待遇核发进行了明确规定。通过这一政策的实施，到2010年，全国各省大都实现了城镇企业职工基本养老保险的省级统筹，初步解决了便携性损失、覆盖面小、制度碎片化等问题。2010年，《社会保险法》实施，从法制层面明确社会保险关系的转移接续，并进一步提出要实现社会保险基金全国统筹的目标，成为中国社会保险制度改革和发展的一个里程碑。

城乡居民社会养老保险制度方面，2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，要“健全农村社会保障体系，按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。”2009年，国务院出台《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，由此拉开了新型农村养老保险制度(简称“新农保”)建设的序幕，成为完善农村社会保障体系的重要一步。“新农保”遵循“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，统筹账户与个人账户相分离的管理模式，养老待遇计发方式参照“城职保”实行终身支付。与之前“老农保”相比，“新农保”的最大特色和制度核心就是明确了政府财政补贴责任；基金模式也由原来的个人账户储蓄转变为个人账户和社会统筹相结合。因此，制度试点范围迅速扩展，到2012年即在全国实现推广，这在很大程度上改善了农村居民养老保障水平，同时，为解决游离于城镇职工养老保险和“新农保”制度之外的城镇居民的养老问题，2011年，比照“新农保”制度，国务院颁布《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》(简称“城居保”)，在城镇地区开展“城居保”制度试点，将城镇非从业人员正式纳入社会养老保险制度范围。到2012年，“新农保”和“城居保”从试点转向全面开展，标志着城乡基本养老保险实现制度全覆盖。[14]3

2013年，党的十八大报告指出“建立更加公平可持续的社会保障制度，发挥其保障人民生活、调节社会分配的基础性作用。”这表明公平、可持续理念已成为政府制定养老保险政策的价值认同，构建有中国特色的新型社会养老保险制度体系成为新时期养老金制度改革的主要任务。通过加强顶层设计，运用政府、集体、市场、家庭、个人的混合性政策工具多层次满足养老需求，在制度框架层面推动社会养老公平正义的实现。

总体而言，这一阶段养老金制度的建设重点是“新农保”和“城居保”，推进养老金制度实现城乡全覆盖，随着这两个制度的建立，我国养老金制度呈现出“新农保”、“城居保”、“城职保”和机关事业单位退休制度四分天下的局面。

2、多层次养老金制度的并轨整合与创新发展时期(2014-现在)

党的十九大报告将我国社会主要矛盾重新定位为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。养老需求作为美好生活需要的重要组成部分，与养老福利供给的不平衡不充分之间的矛盾逐渐凸显，制定实现城乡统筹养老、解决养老待遇不平衡、不充分的政策要求日益紧迫。在这一背景下，2014年2月，《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，对“新农保”、“城居保”和“城职保”转换的适用范围、转换条件、转移额度、缴费年限进行明确规定，为建立公平、公正、可持续发展的养老金制度奠定了坚实基础。同年，国务院出台《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，决定将“新农保”和“城居保”两项制度合并实施，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。至此，两大社会养老保险制度实现全面整合，转移接续程序也更加规范，城乡间养老保险的统一管理制度得以确立，标志着我国社会养老保险正向着更加公平的目标迈进。

为建立统筹城乡、更公平、更可持续的养老保障体系，2015年1月，国务院颁布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，提出机关事业单位工作人员退休养老实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。至此，机关事业单位和企业养老保障被纳入同一保险体系之中，实现了养老金制度的并轨。这是继城乡居民养老保险合并改革后的又一有力整合举措，为建设全国统一、公平、可持续的养老金制度迈出了关键一步。同时，为加快推进多层次养老保险体系的建立，2015年4月，《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》，规定国家机关事业单位可基于基本养老保险建立职业年金，职业年金由个人按本人缴费工资的4%，单位按本单位工资总额的8%，共同缴纳，同样实行个人账户与统筹账户分开管理，个人缴费纳入个人账户，单位缴费和基金投资收益纳入职业年金账户，年金收益在退休后按月领取。

2016年，“十三五”规划提出“要完善社会保险体系，健全社会救助体系，强化以扶老、助残、爱幼、济困为重点的社会福利制度建设”。同年，国家重新修订《农村五保供养工作条例》，对五保供养的对象、内容、形式、监督管理、法律责任等内容进行调整和明确，标志着五保供养制度进入法制化发展轨道。同时，《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》，将农村低保制度与精准扶贫相关政策衔接，以确保2020年全面脱贫目标的实现，使农村低保制度也进入全新的发展期。

2017年，国家老龄事业发展和养老体系建设“十三五”规划提出，到2020年形成“多支柱、全覆盖、更加公平、更可持续的社会保障体系”。12月，人社部、财政部联合下发《企业年金办法》，规定企业在基本养老保险基础上发展职工补充养老保险，也即企业年金，并对其资金筹集、账户管理、基金运营、待遇领取等内容进行了详细规定。2018年，《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》出台，为缓解养老保险体系发展失衡，支持商业养老保险发展壮大提供了政策指引，标志着中国多层次养老保障体系正式建立。

整体来看，这一时期养老金制度改革调整朝着统一整合、多层次、可持续的方向发展。国家在养老保障中的财政责任进一步回归，如表1。公平可持续的价值认同成为主导养老金制度改革的基本原则，随着“新农保”与“城居保”、“城职保”与机关事业单位退休制度的整合发展，以及职业年金、企业年金的相继推出，目前，我国基本的社会养老保险制度框架已实现全国统一，多层次养老保障体系也正式建立。

表1 2014-2017年基本养老保险基金财政补贴情况

数据来源：根据2015-2018年统计年鉴整理和计算。

然而，从实际来看，由于央地财政体制的责权归属问题和以地方为主的基金统筹模式，我国养老金制度仍存在地区分割、人群分等、制度分设、待遇悬殊以及体系发展失衡等问题亟待解决。比如，制度分设方面，国家对职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险的财政补助差距悬殊，同时，职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险之间重复参保的问题带来财政补助效率的损失。待遇方面，2017年，城镇离退休职工的人均基本养老金为2876元/月，而村老年人的人均基本养老金仅为126.7元/月，其差距在22倍以上，如表2所示。这种因制度分设而导致待遇悬殊凸显养老金制度缺失应有的公平性。

表2 2010-2017年职工与居民的基本养老金待遇差异

数据来源：根据2011-2018年中国统计年鉴相关数据整理和计算。

注：2010年居民基本养老保险仅为“新农保”相关数据，2011年起为“新农保”和“城居保”合并数据。

此外，在中国现有的多层次养老金体系中，只见第一层次基本养老保险制度的快速扩张，第二、第三层次的职业年金、企业年金与商业养老金发展相对滞后。截至2017年年末，全国仅有8万户企业实行了企业年金计划，参加这类计划的职工仅为2300多万人，不足参加职工基本养老保险的在职职工人数的8%。[15]20至于居民商业养老保险更是阙如。

四、未来中国养老金制度的发展图景展望

通过梳理新中国成立70周年养老金制度的发展演变历程，可以发现，中国养老金制度从计划经济时代的国家主导型模式到改革开放后的社会化发展模式，再到创新发展时期多元治理框架下的多层次整合模式，其发展伴随着政府养老保障责任“垄断-收缩-回归”的波动调整过程，也体现出党和政府养老保障治理理念从平均主义、到效率优先再到公平、可持续的转变。

对照世界银行提出的养老保险三支柱理念，即建成以基本养老保险为第一支柱、以企业年金和职业年金为第二支柱、以商业养老保险为第三支柱的三支柱制度体系，未来中国养老金制度尚面临两大深层次问题:其一，如何尽快打破社会养老保险制度分设、地区分割、人群分等的不公平格局；其二，如何通过系统改革完善制度体系，提升制度运行效率，促进养老金制度平衡持续发展。针对这两大问题，我们提出未来中国养老金制度改革发展的几点思考。

1、基于底线公平理念，按照三支柱养老保障体系强化制度顶层设计

根据多层次社会保障体系理论，社会保障分为基本保障与补充性保障。其中，基本保障是所有社会成员都能够享有的最低风险保障，其公平性指向无差异的结果均等，体现对底线公平的倾斜。而补充性保障即每一个人按其个人能力、贡献和运气都有机会获得的保障，其结果是有差异的，指向机会均等，体现对效率的关注。国家必须通过法律制度，有效维护这两种公平[14]6。具体而言，未来中国养老金制度的发展，应平衡经济增长与老龄化的关系，加强养老福利资源配置效率与社会公平的协调稳定，扩大制度惠及范围，建立政府与社会、市场与个人的协同合作运行机制，推进制度在城乡之间、地区之间、人群之间平衡发展。通过更加科学合理的制度安排和必要的利益调整，确保每个社会成员的基本风险都能够得到稳定保障，确保多层次养老金制度都能够长期持续健康运行，从而实现社会保障治理现代化，服务于国家长治久安和民族伟大复兴事业。

基于底线公平理论[16]26，我们提出以“梯度融合”战略加快制度统筹与整合力度，不断缩小城乡居保、城职保之间养老待遇差距与个人缴费贡献差距，提高制度公平性与保障水平。并在理顺养老保险第一支柱和第二支柱定位的基础上，逐步实现制度结构和制度体系的完善创新。具体而言，下一步改革应按照三支柱的养老保障体系框架，建立一个不分城乡、不论身份的全民一体化养老保险体系，主要包括符合“底线公平”要求的国民养老津贴制度、强制参保的国民年金制度和享受税收优惠的商业养老金制度，如表3所示。其中，第一支柱为政府责任底线以下的基础养老金、城乡低保、农村五保、高龄津贴制度的整合，用于保障国民的基本生活；将政府责任底线以上的个人账户、职业年金、企业年金等具备个人及单位缴费或政府补贴的养老金整合为第二支柱，形成国民年金制度；将商业养老金制度作为第三支柱，采用税收抵免和递延等方式促进更多有条件的居民投保，以发挥市场机制的优势，进一步提高国民养老保障水平。

表3 一体化三支柱社会养老保险结构体系

同时，国民养老津贴无需个人缴费，不分城乡、不论身份均设计为30%的目标替代率，体现政府责任与底线下的结果公平。国民年金实现个人账户的整合，以强制参保和缴费差别，多缴多得，体现底线以上的过程公平和对效率的关注。商业养老金制度则由灵活多样的税惠型和税延型商业养老保险组成，注重发挥市场在资源配置中的决定性作用。三大支柱以国民养老津贴为基础，国民年金为依托，商业养老金为补充，界限清晰、权责统一，共同发挥养老保障作用，构成“三足鼎立”的养老保险结构，以确保养老金制度良性运行。

2、加快制度统筹与整合力度，促进基础养老金体系向国民养老津贴方向发展

通过整合“城职保”、“城乡居保”基础养老金，城乡低保、农村五保和高龄津贴制度，形成不分城乡、不论身份，以保障国民基本养老需求作为责任边界和权益标准，不需要参保个人缴费，实行现收现付制的国民养老津贴制度。这有利于打破地区、城乡分割，以全民统一的养老金目标替代率确保无差别的基本公平的实现，同时打破制度、地区和身份限制，实现保障待遇与个人缴费脱钩，由财政及税收来承担筹资责任，有利于明确政府与个人的责任边界，实行全民普惠的国民待遇，为所有国民老年期提供基本的衣食住行生活保障。制度的基本框架如图3所示。

具体而言，国民养老津贴有以下几个特点：其一，资金来源由政府财政和企业社保税费支持，无需个人缴纳，全体国民享有领取资格。其二，国民养老津贴给付标准根据所在区域经济发展水平和居民人均可支配收入确定，全民享有统一的目标替代率。其三，国民养老津贴统一由中央拨付，具有筹资和给付全国统筹的优势，避免因条块式、碎片化及统筹层次低等因素影响而造成制度内生性问题。

此外，要保证国民养老津贴制度持续健康运行，需要建立科学合理的筹资和给付调节机制，以提高养老保障水平与层次。筹资方面，需设计社保税税率调整机制。通过明确一个税率调整周期，只有在调整窗口内才能调整税率，其余时间保持不变，以稳定社会预期。给付方面，通过每隔5年城乡居民基本生活需求评估，动态调整国民养老津贴目标替代率。除此以外，还需要每年根据各省份当地居民人均可支配收入的增长情况提高养老津贴发放数额，保证其增长速度与收入增长速度大致持平。

3、依托国民年金制度，提升基金保值增值水平与养老金收益率

除了用于满足基本需求，体现底线下普惠公平的国民养老津贴外，还应该建立满足更高层次养老需求的第二支柱——统一的国民年金制度。整合现有“城职保”、“城乡居保”个人账户、企业年金和职业年金等内容，消除原有制度在适用对象、缴费标准、发放数额等方面的差异。同时，强制个人向社保经办机构缴纳国民年金，其中，城镇职工由企业和个人共同缴费，城乡居民由个人缴费和国家财政给予适当补贴，统一计入国民年金账户，由国家主导购买年金基金份额，并由全国社保基金理事会进行管理和投资使之保值增值，退休时由社保经办机构按其年金账户份额每月发放国民年金，如表4所示。

为了方便基金的运营管理，国民年金采用基金份额的形式运行，缴费期按单位净值买入年金份额，累积期按实际运营业绩计算其年金单位净值，领取期按精算平衡原则计算每月发放份额和养老金数额，从而使居民、职工等不同群体享有同样的制度，只在缴费方式和数额上有所区分。这样既可以贯彻底线之上追求过程公平的政策目标，体现个人与企业责任的平衡，还能通过提升统筹层次，做大基金规模来提高基金运营效率。

4、支持商业养老保险发展，发挥市场提高资源配置效率的作用

基于底线公平的国民养老津贴制度和国民年金制度，以政府为主导，通过普惠及强制参保，可确保国民老年期养老金目标替代率达到50～80%，保障其基本生活，体现养老保障中的政府责任与企业责任。考虑到我国仍将长期处于社会主义初级阶段和人口老龄化快速发展的现状，通过强制养老保险来进一步提高替代率既超出了财政负担的能力，容易走上“福利国家”的怪圈。为此，应充分发挥市场机制在资源配置效率上的优势，大力发展以商业养老保险为补充的第三支柱。

为了发挥商业养老保险的优势，解决基本养老保险“一家独大”、商业养老保险存在的保险密度过小、保险深度过低、商业养老险资产占GDP比重过小等问题，[17]3政府应强化引导和扶持，加快建立一个可供投保人自由选择的、产品形式齐全多样的商业养老保险市场。通过税收优惠、费率市场化改革、法规体系建设、监管机制设计等激励机制与市场监管手段的实施，引导商业保险公司做好产品创新、市场开发等工作，推动商业养老保险蓬勃健康发展，真正形成三支柱三足鼎立的一体化养老保险体系，更好满足城乡居民多元养老的现实需求。