农村宅基地三权分置制度及困境研究

2019-11-13朱秋泓安徽财经大学法学院安徽蚌埠233000

新生代 2019年4期

朱秋泓安徽财经大学法学院安徽蚌埠 233000

一、“三权分置”政策提出背景

农村宅基地三权分置具体含义为：“落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。 ” 核心在于增强经营权和租赁使用权的稳定性与流通性，发挥农村土地担保融资等功能。政策的主要思路在于：在当前保障确保农民能够满足基本生活要求的前提之下，尽快完善我国宅基地政策的漏洞，从而激励农村经济的良性发展。政策的提出主要基于我国现行宅基地制度面临的以下两个矛盾：

（一）农村宅基地需求及供给之间的矛盾

现状下，对于以粮食生产为主的农村地区而言，耕地任务繁重。这类土地固然为我国粮食生产及安全提供了坚实的保障，但其收获的经济效益之低，完全无法与城市用地的收益相提并论，如此一来，农民自然会对高收入的城市趋之若鹜。此外，我国本身人均农业资源不足的情况十分严重，其人均资源拥有量还不到美国的二百分之一、欧洲国家的四十分之一，这也决定了我国农业生产小规模的特性。而解决问题办法的根本，就是对现在依然保护耕地的农民，给予一定的经济补偿。

（二）宅基地收益与处分权能的限制与缺失导致宅基地资产不断缩水

根据我国《物权法》，宅基地使用权属于用益物权的一种，只有占有和使用这两种权能，没有收益和处分权能。一般来说，宅基地使用权的流转被严格限制，仅能由本村集体经济组织成员互相流转，交易者来源统一，决定了实际上能够合法化的土地交易极为稀少，土地使用的流动性依然不足，宅基地使用权能够带来的经济价值不得不被大大缩水。

此外，也存在着其他原因，如：在城市化如火如荼的进程中，宅基地使用权的配给制度已经意义不大，继续实行而不予以修改则不利于农村资源的节约型利用，甚至加剧了人地捆绑等现象。

二、“三权分置”的主要内容

（一）明确处分权和宅基地集体所有权

我国城市化进程较快的地区，应放眼未来，实行统一的规划，集中生产建设，而对于传统的农耕地区，应当因地制宜。对于如今违法建设和长期闲置的农村大量宅基地，可以赋予集体经济组织权利予以纠正和及时调整，使得其沉睡的资源能够实现其产值的上升。

（二）明确收益权是落实宅基地集体所有权的前提

既要保障集体土地所有权能够在经济上得以时既产生效益，也要保障建设用地能够得到治理和有效的监督，从而使乡村建设得以稳定和良性的发展。

（三）如何适度放活宅基地的使用权是重中之重

政策实现与理论之间总有差距。由于我国地理分布的特点，依然有宅基地属于分散分布的状态，如果没有政府统一进行规划整治，自身很难形成有效市场，从而发生经济价值。在这种情况之下，就要充分发挥灵活性，让各地根据自身情况，采取不违反原则的做法，放活使用权。那么如何把握适度呢？对于农户，流转宅基地使用权的方式有赠与、入股或者抵押；对于本集体经济组织内的成员，相互转让和交换宅基地也是被允许的。

三、政策试点状况分析

农村宅基地三权分置政策从各地区试点着手实施，力求探索实践中盘活农村宅基地的方法，刺激农民财经济收入，促进可推广、可复制的经验的大面积适用。宅基地三权分置改革的第一批有13个试点城市。根据中央文件及相关规定，试点地区在宅基地三权分置方面，主要明确规定了以下几个部分：

（一）确立宅基地三权分置主体

明确规定了宅基地的主体为农村集体经济组织。农村集体经济组织负责统一利用和开发农村农房和宅基地。农民也可以加入农村集体经济组织，主要通过抵押或者入股的方式。

（二）明确限制宅基地的范围

并非所有宅基地都可以被开发利用，无论是通过租赁还是其他方式的使用，宅基地必须是空闲的才可被利用。宅基地的使用必须确保在一定的范围之内之上。国土资源部严之尧表示，国家的粮食生产始终尤为重要，确定哪些为不可纳入政策的农田是必须的，绝对不能越过边界，否则我们国家难以保证粮食的自给自足。因此，宅基地的使用除了要保证农民正常居住以外，也要保障国家生产粮食自给自足的需要。

实践中，不少试点都对此做出了区分和限制。比如: 浙江义乌规定了在城镇规划红线范围之内，必须坚持国有化方向，在红线范围之外，也要严格限制已完成农村更新改造的宅基地。

（三）明确保护农民所享有的权益

政策的落脚点是如何对宅基地的占有、使用权进行保护。文件说明，类似于违法利用农村宅基地私自建设会所等建筑的都是法律禁止事项，避免了集体资产被其以外的外来资本所控制。

在第一批确定的13个城市中，各地宅基地试点政策得到了较好实施。杭州创设了宅基地民主管理机制，开创了有偿调剂的方式；江西省采取了类似的有偿收费制度，针对的是新建农房，采取有偿竞价；成都市试点宅基地无偿进行第一次分配，有偿使用仅限于超过面积的土地。

四、“三权分置”资格权的法理探析

农村宅基地三权分置中，包含了资格权，自相关文件出台以来，对于资格权的法理研究一直是众说纷纭的状态。这是因为，我国长时间以来，宅基地所有权和使用权的情况主要是集体拥有土地的所有权，集体成员具有使用权。但是在这种权利架构的模式之下，宅基地使用权还受到了国家禁止开发等各种用途限制、要求，所以基本上只能够用于居民自己居住。但这也保证了集体成员能够解决自己的居住问题，是一种福利和保障。简而言之，这种架构模式制度实际上是依靠成员的身份来获取宅基地使用权的，是与我国集体和成员之间土地所有和利用的关系相互联系的。

法律赋予农户以农民集体成员全的身份，获得宅基地的资格权，其目的在于保障农户最基本的生存需要。无论是现行法律还是宅基地试点政策，宅基地原始取得的要求都是必须是本集体内的成员。

党中央一号文件表明的农户资格权似乎是新创设的一种权利，在理论上对于资格权的性质存在争议。有人主张成员说，即：资格权是一种分配取得权，是集体组织成员对宅基地的专属权利；也有人支持剩余权说，认为：宅基地使用权是一种剩余的权利，是在土地使用权人对于权利的一种期限之内的让渡；也有学者赞成：资格权是农民对享有宅基地权益的总称，农民不仅享有取得宅基地的资格，也享有四中完全的权能。

但上述这几种观点都存在着一定的片面性。比如剩余权说，只是说明使用权人能够将宅基地权利让渡从而有权主张收回权利，但是为什么集体成员能够收回剩余权力？该学说对此并没有详细说明。成员说看到了宅基地分配时成员身份的重要性，但是在宅基地完成分配之后，资格权按照逻辑来所应当是不复存在了，那么这样又显然不符合法理。

而建立在文件文本上对资格权的理解应该限定在以下几个方面。

第一，资格权是一种以村民身份为基础的成员权，是各种权利的总称，包括四种权能，此外还有知情权、表决权、管理权、监督权、选举权和被选举权以及退出权等权利。

第二，资格权强调的是一种主体资格，是不能被流转的，其权利主体不包括城镇居民。

第三，资格权既有身份权的内容，也含有具有财产权的性质，是一种复合型的权利。

综上所述，集体所有权形成和制度功能当中，本来就包含了集体成员的资格权，这种资格权应当更集中地表现在宅基地使用权制度的构建当中。