法律规制与路径探寻——人民调解协议司法确认制度之优化

杨梦馨

（浙江省台州市三门县人民法院，浙江台州 317100）

当前我国的法制环境和司法确认制度本身均存在着制约其发展的瓶颈因素。为进一步实现司法确认制度在分流案件、消弭纠纷方面的突出功能，本文拟在现有的研究基础上，结合当前我国法律及相关司法解释，剖析司法确认程序存续的必要性，反观其在司法实践中的运行困境，探求司法确认制度的优化路径，以期对该制度的理解、运用和完善有所裨益。

1 司法确认制度之必要探究

自身优势：司法确认书正当性的实质来源为当事人对可自主处分权利的意思自治，只要人民调解协议在内容和形式上不违反相关法律及司法解释的禁止性规定即为合法。司法确认程序吸收了人民调解经济性和快捷性优势的同时加注了诉讼的确定性和强制性保障，促使更多民事纠纷当事人趋向选择以人民调解的方式来解决纠纷，有效地减轻了司法负担。

比较优势：人民调解较之其他非诉调解最显著的优势就是可以通过司法确认程序获得强制执行力。其次，人民调解的工作范围更接近民事诉讼的受案范围。

人民调解较之诉讼更具成本优势，其收取任何费用，司法确认案件也不收取任何费用，降低了当事人的维权成本。其次，过程较之诉讼都更具便利优势，程序简便快捷且受限少。

2 司法确认制度的现状检视

2.1 宏观层面——程序细则不详导致陷入运行误区

2.1.1 程序适用范围违法扩大

《诉非衔接若干意见》其明确将行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议全部纳入司法确认程序的范围。但2012年修改的《民诉法》中却未承认这一开放式设计，而是使用了“人民调解法等法律”和“调解组织”的表述。但实践中部分基层法院忽视法律位阶，以最高院在2015年施行的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（下称《民诉法解释》）及之后的若干文件为由全面放开司法确认程序的适用范围，违反了《民诉法》对程序适用范围的限定，降低了司法确认程序的公信力。

2.1.2 实质审查有违非诉本质

无在实践中部分法院虽然采取书面审查方式，但其在对调解协议的自愿性和合法性进行审查之外，还对调解协议中涉及的双方当事人实体权利义务进行实质审查。

2.1.3 救济不明致使程序休眠

（1）当事人救济渠道欠缺合理性。司法实践中既存在法院未能及时查明调解协议背后隐藏的真实意愿而作出错误的司法确认裁定的现象，也存在当事人对驳回裁定有所不服的情况。由于司法确认裁定存在再诉禁止效力，要消除该效果应当经过再审程序。依据《民诉法解释》第三百八十条之规定，当事人对司法确认裁定不服的，无法通过申请再审予以救济，但又未设置专门的救济程序，导致当事人在权益受损时无法获得有效救济。可见，当前立法对两种不服情况均采取禁止再审的规定有违合理性。

（2）案外人救济力度明显不足。近年来，虚假诉讼屡禁不止，调处更为自由的非诉领域同样难以防治双方当事人为侵害他人权益进行的恶意调解。司法确认制度的设立为人民调解协议提供了强制力的保障，使得部分有损他人权益的调解协议披上了“合法”外衣。而对案外人的救济力度却明显不足。

2.2 微观层面——协作运行不畅导致程序效果不佳

2.2.1 法官角度：制度局限下的“理性”选择

法官在面对“有瑕疵”但未达到不予确认标准的人民调解协议时无法可依，况且确认人民调解协议效力的裁判文书不属于上网公开范围，法官对哪些情形下确认有效、确认部分无效或确认全部无效时缺乏一致性的引导，让法官们分别走向了实质审查和敷衍了事两个极端。再者，司法确认案件在各基层法院的业绩考评中占比远低于民事一审案件，除却此类案件数量较少的原因之外，与司法确认案件被误当成简单的小微案件有很大关联。因此，在制度内因和考核外因的双重制约下，法官极易倾向于将其引入诉讼调解环节或对调解协议进行实质审查的误区。

2.2.2 当事人角度：理念指引下的“无奈”选择

在立案登记制为当事人敞开了诉讼大门的现实背景下，司法确认程序的救济渠道尚未完善，让专业性更强的法官通过严格的审查程序调处纠纷成为群众的首选。这一局面是司法确认制度自身不足的无奈之选。

司法确认程序启动需双方当事人共同申请的规定，无形中提高了司法确认的门槛，为一方当事人的反悔留下来极大的空间，降低了人民调解协议获得强制执行力的可能性。

2.2.3 人民调解员角度：博弈困局下的“利益”选择

人民调解所针对的纠纷类型日益复杂，但部分人民调解员的文化程度、法律素养及调解工作技能还难以适应新形势下人民调解工作的需要。面对是否告知并协助当事人申请司法确认这点上，人民调解员们更陷入了一种博弈困局：一方面他们深知人民调解协议本身缺乏强制力保障，当事人极易事后反悔；另一方面，由于部分调解员对司法确认制度的意义及具体程序规则还不熟知，因而无法及时告知当事人共同申请法院司法确认。再者，部分调解协议内容存在瑕疵甚至违反法律规定，若当事人申请司法确认也很难通过审查，反倒会给自身带来补充相关证明材料等附加工作，多项因素的累加使得人民调解员有选择性地告知当事人提交确认申请。

3 司法确认制度的优化路径

3.1 立法引领，理性矫正实践误区

3.1.1 调整程序的申请方式

建议将申请方式放宽至“一方提出，另一方书面同意”，或者在人民调解协议签订时由双方当事人共同委托人民调解组织向法院提交申请。笔者认为应尽快调整司法确认程序的申请方式，减少一方当事人随意反悔现象的发生。

3.1.2 规范程序的审查内容

在基本法层面对实体审查作禁止性规定，并就司法审查的具体内容在司法解释层面对主体资格及调解依据予以实质性规定。审查主体资格时，除了对双方当事人及人民调解员资质审查外，还应对当事人行为能力、调解是否当场进行予以核实；审查调解依据时，以法律审查为主，事实审查为辅的原则，避免介入对事实的审查和认定。

3.1.3 缩限程序的适用范围

应及时明文废止与之相冲突的司法解释，并在基本法层面对程序的适用范围予以明确规定，通过提高立法层级的方式对程序适用范围进行有效规制。

3.2 完善程序，再造新型救济模式

3.2.1 适当补足当事人救济方式

实践中，涉及当事人权益救济的主要为以下两种情形：（1）当事人对确认裁定不服的；（2）当事人对驳回裁定不服的。针对确认裁定的救济，多起因于调解协议达成时当事人意思表示存在重大误解或显失公平等情形，笔者认为此种情形下应允许当事人向原审法院申诉请求撤销错误裁定，在错误裁定撤销时再向法院进行起诉，维护自身合法权益。对于消极的驳回裁定而言，笔者认为需要增加再审的救济途径，在《民诉法》第二百零一条中“当事人对已经法神国法律效力的调解书”后附加“及司法确认裁定书”，以此补足当事人的救济方式。

3.2.2 拓展案外人救济途径

现行法律及司法解释为案外人构建的救济程序笔者已在前文予以论述，但在实践中却无法切实保障司法确认程序中案外人的权益，因此，笔者认为有必要在现有的救济程序基础上加以补充完善，具体做法如下：（1）引入审判委员会作为案外人异议成立与否的具体审查者；(2)若案外人有实体诉求的，由审委会决定转入诉讼程序，并将撤销请求与实体请求进行合并审理。

3.3 明确职责：探索建立协作机制

3.3.1 法院：“内部调整+外部指导”

通过司法解释的形式规定哪些瑕疵可以由法院向当事人释明后予以矫正，如涉及文字表述、调解依据及履行约定等瑕疵。对司法确认程序中发现的问题要及时反馈至调解组织，助推调解协议质量提升。另外，基层法院应加强对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导，必要时可组织法官对人民调解员开展专业培训。

3.3.2 人民调解组织：“内部规范+外部反馈”

针对人民调解协议的规范性问题，应确立调解协议的省域模板，以减少调解协议中法律性瑕疵，减轻司法审查负担，提高司法确认通过率。人民调解组织还应在现有的受理程序下嵌入司法确认程序告知与释明环节，在调解协议达成后，针对当场履行且符合司法确认范围的协议当事人进行告知。可主动对接法院，畅通线上司法确认程序申请，实现当事人调解后司法确认“零次跑”。

司法确认制度作为我国多元化纠纷解决机制改革迄今为止唯一获得全国性立法确认的成果，在有效指导人民调解工作、推进诉调衔接机制完善及基层治理等方面发挥了多重功效，其发展前景不容小觑。