国土规划的功能定位与编制思路

潘育军

摘    要：国土规划是提升国土资源分配利用率的核心环节，肩负着国土资源保护和社会经济持续的双重使命。在进行国土规划功能定位和编制思路之时，要以可持续发展理念为基础，以资源利用、环境保护、社会发展为标准，从而实现一定区域中资源优势的互补。基于此， 本文先分析了国土规划的时代特征，接着论述了相应的功能定位，最后探讨了国土规划的编制思路。希望对我国国土资源的合理规划有一定帮助。

关键词：国土规划;功能定位;编制思路;部门合作

1  引言

在“十九大”会议报告中明确指出，我国在未来发展过程中， 要把生态环境置于和生命同等重要的位置，并进一步加强对国土资源的利用和管理，在不破坏周围自然生态环境的基础上，统筹治理现有的生态环境。从国土空间合理规划和定位的角度入手，全面落实国土空间使用管理和生态环境修复，促进我国国有资源得到更好的管理。基于此，开展国土规划的功能定位与编制思路的研究就显得尤为重要。

2  国土规划的时代特征

在新时期背景下，我国社会经济快速发展，对国土规划也就提出了新的要求，具有开发化、全球化、市场化、现代化的时代特征。此外，把重点规划的任务放在以下几点上：保护环境、节约资源、维护国土资源安全、促进城乡统筹、改善民生民机，并努力树立新型资源观和资源管理观。主要包括以下内容：

第一，坚持节约优化，强化资源节约的政策导向，全面提升现有国土资源的综合利用率，以此为依据，促进社会经济持续发展。

第二，实行供需双向调节，促进粗放型资源的利用率，将传统粗放式规划管理模式，转变为集约利用的管理模式，通过科学合理的资源利用结构，推动产业结构优化升级。

第三，改革资源管理方式，逐步完善管理制度和规划标准，进一步加强对资源数量、质量、生态的综合管理水平，实现对资源和环境的双重保护。

3  国土规划的功能定位

国土规划的功能定位是规划编制基础，也是规定了整个规划的性质及落脚点，主要体现在以下几个方面。

3.1  國土规划

国土规划体现了国土空间开发、利用、保护、整治的总体部署情况。主要内容是通过对现有国土资源的开发、利用、保护、整治等工作，实现社会经济发展和环境保护工作相互协调。因此，国土规划定位具有很强的战略性、综合性、基础性，在我国国土资源专项规划中起到引领和协调的作用。在《全国国土规划纲要（2016～2030年）》，在区域国土规划中，要充分体现主体功能区战略，具体做法为：以资源环境的承载力基础，推动国土聚集发展，对自然生态环境进行分类保护和综合整治。这一点也和世界很多国家国土规划不谋而合，可促使我国国土空间保护格局更加科学合理。

3.2  主要功能区域规划

国土规划中主体功能区规划，有效优化了国土空间开长格局的基础性安排，更是推动主体功能区制度完善的主要依据。比如：通过区域人口分布情况、经济布局情况、城镇化格局情况等，有助于确定不同区域的主体功能。从而更加明确国土开发的方向，为控制开发强度提供数据支持和理论指导，同时也是优化我国国土空间开发格局的主要功能部署。

3.3  土地利用总体规划

土地利用总体规划，是我国目前最为严格的土地管理制度的纲领性文件。当前土地利用总体规划是从《土地管理法》的基础上，创新出来的，是进行耕地有效保护的主要政策性工具，同时也是落实现有土地用途管理制度的主要依据。发展至今，已经形成了从国家到乡镇的五级规划体系，也是我国目前最为重要土地资源利用规划。

3.4  土地整治规划

土地整治规划，是开展土地整治活动的主要行动指南，由土地开发整理规划发展而来，最开始土地整治规划的主要目的是满足非农建设占用是耕地补偿制度的需求。现有的土地整治规划，以土地资源利用总体规划为基础，通过科学合理的土地整治战略部署，统筹安排各项土地整治活动及农田的建设任务。随着严格节约用地制度和生态文明建设思想的提出，土地整治规划越来越注重数量、质量、生态的管理，在紧抓高标准农田建设、城乡建设用地的基础上，加强落实生态综合治理。

按照各种国土规划落实的先后顺序，规划的综合性一步步增强，也在一定程度展现了我国从实施土地用途管制、优化土地利用结构，到优化国土空间开发格局，再到谋划国土空间开发、保护、整治的总体部署。但就现阶段发展现状而言，受到各规划主管部门、法律依据、层级体系等方面差异的影响，各种规划所针对的客体都是土地， 在目标引导管控和实施操作方面需要重叠、交叉。

4  国土规划的编制思路

4.1  加强各部门之间的合作

国土规划编制具有很强的系统性和综合性，任何一个环节欠考虑，都会影响编制的效果。因此，在国土规划编制过程中，要秉着解放思想的原则，注重各部门之间的通力合作，从而发挥出更大的作用。这一点已经得到了国家的充分认可。比如：在《全国土地规划纲要》中明确指出，国土资源部门和发改委，要积极联合环保部门、住建部门、财政部门等，共同协调配合完成国土规划编制。通过各个部门之间的通力合作，可保证所编制的国土规划在各个层面上都符合科学发展观的要求，促使我国国土规划实现可持续发展，提升国土规划的科学性和合理性，实现可持续发展，提升我国国土规划编制水平，促使国土规划相关内容能够落到实处。

4.2  根据实际情况适当发挥

国土规划编制要全面贯彻灵活性的特点，根据不同区域的经济发展水平，自然生态环境等实际情况，因地制宜的调整编制内容，编制的内容必须高度符合区域特性，突出区域国土规划的战略性及综合性。按照区域的功能定位，进行恰如其分的国土区域规划，并逐步优化该区域的发展提升空间，促进国土资源管理机制的创新和加强管理职能，针对这一点，城市的发展水平不同，战略布局也存在一定的差距，因此，在具体编制时，需要进行全面、深入的调查考量。

4.3  国土规划的编制要有一定的侧重性

侧重性是国土规划编制的主要内容，对编制单位的综合水平有很高的要求，既要达到侧重的效果和目的，但又不能过大的侧重，否则会发生严重的失衡问题。主要侧重的内容是资源的时间和空间布局。就空间布局而言，要切实加强对土地资源的空间用途管理。重视对区域空间开发格局的引导，从环境要素的角度入手，科学分析发展规划，提升区域核心竞争力，合理配置各项资源。

5  结束语

综上所述，本文结合理论实践，分析了国土规划的功能定位与编制思路，分析结果表明，国土规划是目前国家发展的主要战略性任务。合理的功能定位和标准的编制思路，对提高国土资源的利用率有重要作用，也是实现社会经济持续发展和自然生态环境保护和谐发展的主要途径。因此，在国土规划编制时，相关工作人员要明确国土规划的定位和编制理念，实现国土规划作用的最大化利用，从而促进我国社会经济经济持续增长。

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