公共文化服务标准化治理机制研究

王学琴，李文文，陈 雅（.东南大学图书馆；.南京大学信息管理学院）

近年来，公共文化服务理论与实践研究受到各行各业的关注，公共文化建设水平不断提升。2017 年3月1 日，《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称《公共文化服务保障法》）正式生效，这是我国公共文化服务领域的第一部法律，进一步规范了公共文化服务的发展方向，为我国公共文化服务的标准化、均等化发展提供了指导和依据。虽然目前全国各地公共文化服务实践工作遍地开花，但关于公共文化服务标准化建设的相关理论研究较少，特别是对公共文化服务标准化管理的相关研究则更少，在一定程度上限制了公共文化服务发展。标准化建设是公共文化服务的重要内容，对于整体提升公共文化服务与建设水平具有重要意义。本文旨在通过对公共文化服务标准化治理的研究，丰富公共文化服务理论研究，进而指导公共文化服务实践发展。

1 基于《中华人民共和国公共文化服务保障法》 的标准解读

1.1 公共文化服务建设标准

《公共文化服务保障法》是公共文化服务标准化、均等化发展的法律保障，对公共文化服务设施、服务提供、管理及保障措施做了顶层设计，是各地区进行公共文化服务建设和管理的法律基础。《公共文化服务保障法》第十四条到第十九条规定了公共文化设施建设标准，以国家基本公共文化服务指导标准、省级基本公共文化服务实施标准为基础进行了设计和建设。

1.2 公共文化服务管理标准

《公共文化服务保障法》 为公共文化服务领域管理标准及管理规范的制定提供了法律保障，对公共服务管理单位主体及职责做了明确规定，要求建立公共文化设施资产统计报告制度、公共文化服务开展情况年报制度、有公众参与的公共文化设施使用效能考核评价制度及建立健全安全管理制度。该法鼓励社会力量参与公共文化设施的运营和管理，要求规范不同类型公共文化服务的法人治理结构。

1.3 公共文化供给与服务标准

《公共文化服务保障法》要求公共文化开放、供给与服务遵循相应的标准与规范，各级政府要制定基本公共文化服务实施标准，包括服务项目内容、类型、开放时间、免费开放要求、社会力量如何参与公共文化服务等内容。同时，依托于标准化管理与制度构建标准统一的公共数字文化网络、建立完善的线上线下公共文化服务网络。

1.4 公共文化服务与公共文化保障基本内涵

《公共文化服务保障法》对公共文化服务及公共文化设施相关概念做了明确界定，从法律层面对公共文化服务及其设施场地做了权威的定义和解读。［1］公共文化保障是指从法律、政策、规范、标准、实施、管理等多角度对公共文化的生产、供给、发展给予保障。公共文化服务标准化治理是将标准化管理理论应用在公共文化服务中。公共文化服务标准化治理是指为了在公共文化服务范围内获得最佳秩序和最优管理效率，利用公共文化服务领域各级相关标准，对公共文化服务各项内容进行标准化、规范化、科学化治理的过程。公共文化服务的内容多、受众广、体量大，管理呈现多主体、对象复杂的特点，因此，实现对公共文化服务的标准化治理是提高公共文化服务管理质量的有效手段。

2 国内外公共文化服务标准体系比较研究

2.1 美国公共文化服务标准化实践

美国、英国等国家标准化管理历史悠久，在标准制定、管理及修订方面具有丰富的经验，对公共文化服务标准化管理机制的构建具有一定的参考价值。美国主要采用政府授权民间管理的模式，重视标准与技术法规的结合。技术驱动是美国标准化管理体制的主要特点，将技术转移为标准，尤其是将带有创新优势的技术专利标准化，能提高标准的技术水平及行业的技术发展。［2］在美国，图书馆、博物馆等公共文化服务领域的建设与服务也需参照一定的标准执行，部分标准见表1。

2.2 英国公共文化服务标准化实践

英国标准化协会（British Standards Institution，BSI）创立于1901 年，是世界上第一个国家标准化机构。在英国标准化协会网站上，以图书馆、博物馆等公共文化服务主要机构为关键词进行检索，共得出相关标准近三百条，主要集中在信息和文献领域，也包括大量的技术类标准。值得一提的是，英国对于公共文化服务的效果极其重视，专门针对图书馆的绩效评估和影响力评估颁布了相应的标准，从标准化管理角度给予了支持（见表2）。

表1 美国公共文化服务部分标准示例

表2 英国公共文化服务部分标准示例

2.3 我国公共文化服务标准化实践现状

2015 年，我国确定了10 个国家级基本公共文化服务标准化试点单位，包括上海、重庆、东莞、马鞍山等10 个城市。近年来，东莞在推进公共文化服务国家标准、行业标准、地方标准等方面都作出了巨大贡献，东莞图书馆参与了很多现行标准的起草工作。在我国公共文化服务的标准化建设和管理领域，东莞走在前列，其参照的部分公共文化服务相关标准如表3 所示。

表3 东莞公共文化服务部分标准示例

3 我国公共文化服务标准治理研究

3.1 治理目标

公共文化服务标准化治理的最终目的在于提高公共文化服务水平及质量，促使公共文化服务标准化、规范化、科学化发展。在实行标准化治理的过程中，需要处理好标准化与公共文化服务多样性之间的关系。标准化治理不是设置条条框框，而是要让公共文化服务的建设和治理流程有序化，提高管理质量和治理效率，从而更好地为公众提供文化服务。

3.2 治理主体

为实现公共文化服务标准化管理目标，单一的机构或人员难以完成，需要相关管理机构共同协作完成。其治理主体包括3 部分：① 国家级公共文化服务管理部门，负责公共文化服务标准的顶层设计及政策颁布；② 各级公共文化服务相关管理单位，负责制定标准文件，并在公共文化建设和服务过程中实施标准化管理；③ 社会力量，对公共文化服务标准化管理过程加以监督，检验公共文化服务质量。

3.3 治理客体

3.3.1 标准文件

各类标准文件是公共文化服务进行标准化治理的基础，根据标准颁布主体划分，可分为国家标准、地方标准和行业标准；根据标准性质，可分为技术标准、管理标准和工作标准。公共文化服务单位应以国家标准为基础，制定更高要求的标准文件。同时，根据管理需要，制定相关的事实标准，标准文件化是标准化管理的基本要求，在公共文化服务标准化管理过程中，需要有规范的标准及相关制度文件作为管理参考。2015 年，《国家基本公共文化服务指导标准（2015－2020 年）》 颁布后，浙江、安徽、重庆等地先后颁布了省级基本公共文化服务指导标准，省级标准文件在国家标准的基础上精细化，要求更高、更完善。除了国家、地方或文化行业制定的相关标准外，公共文化服务机构自身也应当根据管理实际、经验及服务需求制定相应的管理标准。

3.3.2 设施管理标准化

中共中央办公厅、国务院办公厅、文化和旅游部等牵头相继制定了公共图书馆、博物馆、文化馆等公共文化服务机构的建设和服务标准，并从国家层面颁布一系列政策、制度，推动公共文化服务标准化建设。公共文化服务设施是提供公共文化服务的硬件条件。在公共文化服务标准化治理过程中，应当按照《公共图书馆建设标准2008》《博物馆建筑设计规范2015》《文化馆建设标准》等标准文件评估公共文化服务设施建设是否符合国家标准。同时，建立健全的安全管理制度和标准，保障公众及公共文化服务设施的安全。

3.3.3 人力资源管理标准化

人力投入是公共文化服务得到长效发展的最有效的力量，需要大量的人力资源参与服务和管理。人力资源管理标准化应当包括如下几个方面。① 岗位设置的科学化、文件化。在岗位设置中，明确岗位职责和岗位内容，并且要将岗位设置文件化，形成可参照的标准。对于不同领域的公共文化服务机构，制定不同的标准。② 机构内部的岗位晋升或调整的标准化规定。由国家文物局提出的《博物馆讲解员资质划分》（2010 年），对博物馆讲解员的定义、等级划分、评定机构、评定标准、评定过程做了清晰的阐述，是博物馆领域讲解员标准化管理的重要参考文件，不同的博物馆对于其评定标准可以在此基础上维持原状或适当拔高，皆不可低于该标准。公共图书馆、文化馆等机构的人力资源岗位设置及岗位评定等相关文件应当汇总到各级公共文化服务管理机构统一保存管理。③ 人员培训的标准化管理。根据用户需求及服务内容，公共文化服务机构应组织相关员工培训，培训次数、培训内容、培训时间、培训效果的评估应当纳入人力资源标准化管理内容当中。同时，由于公共文化服务具有公益性特点，志愿服务是保障其运行的有效力量，对于有志愿服务的公共文化服务机构，理应标准化管理，对志愿服务的工作时间、工作内容等作出最低标准。

3.3.4 服务内容管理标准化

《国家基本公共文化服务指导标准（2015－2020年）》《公共图书馆服务规范》《博物馆服务规范》 等相关标准中，对公共文化服务机构的服务内容及相关要求做了明确表述，各地公共文化服务机构也根据国家标准颁布了本地公共文化服务标准，国家规定的基本服务项目包括读书看报、收听广播、观看电视、观赏电影、送地方戏、设施开放、文体活动等。各地在服务管理过程中，需要参照当地制定的标准，在公共文化服务设施开放时间、文体活动次数、观影次数等方面，在达到标准数量的要求下，可根据条件适当增加。

3.4 治理路径

设计公共文化服务标准化治理路径时，需要考虑4 个维度：① 标准化治理目标；② 标准化治理内容，其中最主要的是标准文件的制定、实施和修订，公共文化服务设施设备的管理标准、人力资源的管理标准、公共文化服务的管理标准等，不同类型的公共文化服务具有不同的管理标准，需要区别实施相关标准；③ 标准化治理实施，是将各种类别管理标准文件加以实施的过程，这个过程需要治理主体按照标准文件来执行，同时需要服务对象及社会力量的配合与监督；④对公共文化服务监督与评估反馈机制的标准化治理，建立图书馆、博物馆等单位的绩效评估机制，按照《公共文化服务保障法》 要求，需要建立公共文化设施资产统计报告制度和公共文化服务开展情况的年报制度。根据上述几个维度，提出了公共文化服务标准化管理路径（见下图）。

图 公共文化服务标准化治理路径图

3.5 监督与评估反馈机制

2014 年，东莞市出台了《东莞市公共文化服务体系绩效评估办法》，由市文广局制定评估方案，并按年度提交评估报告。2015 年，浙江省杭州市下城区先后发布实施了《社区公共文化服务动态评估规范》《公共文化服务第三方评价规范》《公共文化服务需求调查规范》，填补了公共文化服务评估地方标准的空白。评估结果可应用于调配资源、政策制定、数据统计等工作。对第三方评价机构工作开展的规范性、数据采集的真实性和评价结果的专业性等设定了监督考核机制。［8］2017 年，湖北省出台《全省公共文化服务体系建设绩效评价工作实施方案》，从4 个方面制定了10 项评估指标。评估制度及评估标准的制定，将会推动公共文化服务的长效发展。公共文化服务的考核评估结果，应当向社会公开公布，并作为奖励或整改的参考依据。

4 基于江苏省的公共文化服务标准治理模式实证研究

4.1 江苏省公共文化服务标准化发展现状

江苏省基本公共文化服务体系建设与管理处于较为先进的水平。《关于推进现代公共文化服务体系建设的实施意见》 提出，到2020 年，公共文化服务标准化均等化程度达到85%以上。［9］江苏重视基本公共文化服务标准化建设及管理，在政策、资金、人力等方面给予众多支持，江苏公共文化服务标准化管理部分文件如表4 所示。《江苏省公共文化服务促进条例》指出，要创新公共文化服务管理运行机制。《关于推进现代公共文化服务体系建设的实施意见》提出要制定公共文化设施管理和服务标准；健全公共文化设施运行管理和服务标准体系，完善内部管理制度。各市级单位结合自身经济发展水平，制定了相应的公共文化服务管理标准。2015 年，苏州市出台《向社会力量购买公共文化服务管理办法》，明确了社会力量参与公共文化服务的管理制度。2018 年，镇江市入选第四批国家公共文化服务示范区，在2018 年发布的《镇江市公共文化服务保障办法》（草案） 明确提出要完善公共文化服务设施管理标准。不足之处在于，江苏省在各项公共文化服务政策制度或标准中，虽均有提及绩效评估的要求，但在绩效评估具体指标文件上有所欠缺，在江苏省标准化网站、江苏省文化厅等相关网站均未找到有关公共文化服务绩效评估指标的标准文件。同时，标准化管理理念尚未普及到所有公共文化服务领域中，其理论研究及实践探讨较少，公众对于标准化的概念较为模糊。

表4 江苏省公共文化服务标准化管理部分文件

4.2 基于标准文件的治理机制

江苏省公共文化服务标准化管理具有良好的基础，构建基于标准文件的标准化治理模式，需要结合4 个层面要素：①以国家、地方、行业标准为基础，以公共文化服务内部标准为辅助，标准与内部管理制度相结合，完成设施管理、人力资源管理、服务管理等标准文件的制定、实施及修订；② 建立省、市、县（区）级标准化治理网络，形成政府主导、公共文化服务机构支持、社会力量参与的良性管理模式；③针对不同类型的公共文化服务，建立不同的治理标准；④ 建立标准化建设及治理示范区，以社区或乡镇为单位，建立标准化治理示范点，在实践中创新治理模式。江苏省公共文化服务标准化治理机制的建立可以助力我国公共文化制度建设，推动江苏地区公共文化服务发展，还可以服务基层群众、保障公民基本公共文化权益。

4.3 标准化治理保障机制

4.3.1 预防政策的制定

构建完善的公共文化服务标准化管理体系是标准化治理的核心。其中，标准化管理文件是主要的形式和载体，需要加强对标准及制度宣传，同时，从资金、人力方面加以支持；从政策上明确治理主体，对治理行为进行监督，建立奖励和惩罚机制；完善公共文化服务绩效评估体系，研究评估指标，构建评估标准，建立公共文化服务公众评价和反馈机制。

4.3.2 监督与反馈机制的建立

公共文化服务离不开社会的监督与互动，逐步从文化部门主导发展到社会力量及公众积极参与，并以公众文化需求为向导，公众的参与和监督是公共文化服务发展越来越好的推动剂。公共文化服务治理离不开公众的监督与反馈。评估公共文化服务的效果有利于提高公众对公共文化服务的参与和满意度，进而提升公共文化服务水平，如何对公共文化服务进行绩效评估，则需要管理部门制定相应的评估标准。

4.3.3 相关技术保障

加强公共文化服务标准化管理手段的技术化、信息化，以技术协助管理，构建江苏省公共文化服务平台及管理平台。建立标准化治理数据库，公示公开各级标准化管理文件，并汇总于统一的管理平台。同时要将新技术和智能设备融入到公共文化服务及管理之中。

5 结语

公共文化服务标准化治理是从公共文化服务标准化、均等化要求延伸而来，以管理促质量，以治理促发展，治理与实践互相推动。公共文化服务标准化建设和治理需要多方力量和要素支持，政府、公共文化服务单位、社会力量、公众四者缺一不可。政府是标准化治理的基本保障；公共文化服务单位是实施和执行标准化治理的主要机构；社会力量对标准化治理的效果加以监督和评价；公众的参与是公共文化服务长效发展的核心。公共文化服务标准化治理最终还是要以人为本，以满足大众文化需求为主要目的，优化公共文化服务结构及服务质量，逐步消除文化的不平衡不充分之间的矛盾。