基于修正多源流模型视角的政策议程分析——以《科学数据管理办法》为例

白 锐，吕 跃（暨南大学公共管理学院）

1 研究背景

2018 年1 月23 日，中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过了《科学数据管理办法》，由国务院办公厅于3 月17 日印发。《科学数据管理办法》是1949 年以来我国第一部科学数据开放、共享与管理的政策法规，一举打破了我国在科学数据领域无法可依的局面。《科学数据管理办法》的出台，一方面体现了科学数据是国家大数据战略的基石和有机组成，［1］发挥着助力中国经济从高速增长转向高质量发展的重要作用；［2］另一方面也反映出党和国家领导人对深入推进国家大数据战略的坚定决心。《科学数据管理办法》从职责、科学数据采集、汇交与保存、共享与利用、保密与安全等方面对科学数据开放、共享与管理进行规范，体现了具有中国特色的科学数据管理制度安排，为我国科学数据的科学健康发展提供了方向指引和法律保障。那么，作为公共议题的科学数据管理是如何逐步转变成政策议题，并进入决策者的视野之中，最后又是如何进入政策议程设置，其背后的演进逻辑和动力机制又是什么？

为回答上述问题，本研究以美国学者约翰·W·金登提出的多源流理论模型为基础，结合中国情境进行模型修正，对《科学数据管理办法》的政策议程设置进行源流剖析，揭示《科学数据管理办法》出台的必然性与合理性，并以此为基础，梳理和总结在中国情境下《科学数据管理办法》成为政策议程的演进逻辑和动力机制，希望为后续相关的政策议程设置提供参考和借鉴。

2 理论模型

2.1 多源流模型的引入及其适用性

尽管在现实中公众会对政府提出繁多的诉求，但只有少部分会真正提升成为政策问题，并进入决策者的政策视野。科布等人认为，议程设定是指把社会各阶层群体的需求整理并上升成政策议程，尝试进入决策者政策视野的过程。［3］议程设定作为政策过程理论研究的关键环节，前人已经积累了相当厚实的理论成果，如：科恩、马奇和奥尔森的垃圾桶模型；［4］拉雷·N·格斯顿的触发机制模型；［5］伯纳德·科恩提出经马克斯维尔·麦库姆斯和唐纳德·肖证实的议程设置理论；［6］约翰·W·金登的多源流模型（见图1）。经过实践验证，金登的多源流模型被学界普遍认为是具有较大影响力的模型。多源流理论提出，彼此独立的问题源流、政策源流和政治源流共同作用的结果才促使了某个公共问题政策议程的出现，［7］这也是仅有一小部分公共问题成为政策议程的原因。然而三大源流发展只是议程设置的必要条件，而非充分条件，还需要在某个特定的时机或某个焦点事件的触发下，才能实现三大源流的耦合，这个特定的时机或焦点事件就是“政策之窗”。此外，政策企业家在从源流汇合到成为政策议程的过程中发挥了必不可少的催化作用。

图1 约翰·W·金登的多源流模型

概言之，金登的多源流理论提供了一种分析政策过程的解释框架。自20 世纪80 年代初提出以来，多源流理论一直是当代政策议程研究中使用的主要模型之一，［8］虽然多源流模型在西方的政策实践表现出强大的解释力和广阔的适用性，但对体制差异巨大的中国来说，其适用性仍需要审视。目前，多源流理论在中国已经被广泛应用于农村医疗［9］、住房问题［10］、教育问题［11］、农地产权［12］等政策演变的研究，以及食品安全［13］、污染防治［14］、校园安全［15］、收容遣送［16］等突发事件推动政策议程的研究，这说明其对中国公共政策研究具有一定的适用性。作为国家大数据战略的重要组成部分，揭示《科学数据管理办法》如何从“科学议论”进入到政策议程，多源流模型恰好为解答上述问题提供了合适的分析模型。

2.2 多源流模型在我国情境下的修正

多源流模型采用了一种非线性的政策发展逻辑，重视机会和个人行为在产生变化中的作用。［17］分析发现，政治源流的主导地位、三条源流的相互影响、政策企业家的角色转变是多源流模型在我国情境下突显的三个特点。

（1）政治源流的主导地位。在金登的多源流理论中，问题源流、政策源流、政治源流并没有主次之分、相互平等、各自流动，借助“政策之窗”的打开实现三者的汇合。然而，中国是一党执政多党参政的特色社会主义国家，执政党的执政理念在政治源流之中具有举足轻重的影响，不仅会对国民情绪的需求倾向产生影响，而且使政治源流在三条源流中占据主导地位。一方面，“立党为公、执政为民”是中国共产党的执政理念，执政党的执政理念代表了广大人民的根本需求。决策者不仅对自身的执政理念有着清晰的认识，而且借助遍布全国的多层次信息反馈机制和宣传工具，可以时刻保持对政治源流中国民需求情绪的密切关注和有序引导。换言之，执政党的执政理念在某种程度上是国民情绪需求倾向的体现。另一方面，中国共产党借助智库、科研院校专家等政策企业家深入研究某些公共问题，持续讨论优化，精准地把握问题源流和政策源流的流动方向和流动速度，可见问题源流和政策源流往往受到政治源流中执政党的执政信念的影响，政治源流在三条源流中占据主导地位。

（2）三条源流的相互影响。多源流理论作为源自西方的公共政策分析工具，在分析中国特色社会主义国家的政策议程问题时，其解释力的局限性自然是不可避免的。多源流理论的隐含条件之一是三个源流之间通常是彼此独立运作、彼此独立，不会相互影响和干扰。［14］然而在中国情境下的政策过程，三条源流并不是如同金登所言：① 如前文所述，政治源流在三条源流中占据主导地位，问题源流和政策源流均潜移默化地受到政治源流不同层次的影响，独立性被打破而不复存在；② 在“政策之窗”尚未打开前，问题源流中事件的大小及发生冲突的激烈程度，某种程度上影响了政策源流和政治源流的流动速度，甚至是存在与否。［14］可见，三条源流并不相互独立，反而相互影响，由此可看出虽然金登的多源流理论很好地打开了“决策黑箱”，但缺乏在不同政治体制背景下对政策议程具体实践规律的阐释。

（3）政策企业家的角色转变。多源流理论在西方国家盛行的重要原因在于政策企业家的角色适用于西方公共政策的实践，换言之，西方国家的公共政策在很大程度上是政策企业家主动促成的，政策企业家在耦合政策问题、政策解决方案、政策机会、塑造三条源流走向及其交叉上发挥了核心作用。［18］在中国情境下，政策企业家的影响力相对而言会显得较为逊色。一方面，上述提到的政治源流的主导地位影响了政策企业家的活动空间，且中国情境下的政策议程设置在一个相对封闭的环境中进行，政策企业家很难产生较大的影响。另一方面，中国的政策企业家群体普遍受到执政党多种形式的帮助，其作用更多体现在政策源流中的建言献策，起推波助澜、锦上添花的配角作用。更进一步而言，我国公共政策的议程设置并非如金登所言取决于政策企业家能否抓住政策之窗的机会，而是取决于执政党的执政理念对于议程设置的决心是否超越了某个特定的“阈值”。

综上所述，本研究在“多源流模型”的基础上推导出我国情境下的修正多源流模型（见图2）。

图2 修正多源流模型

3 《科学数据管理办法》的问题源流分析

3.1 顶层设计滞后

我国科学数据管理尚处于起步阶段，与西方国家相比还存在方方面面的差距。［19］由于20 世纪80 年代开始我国执政党的执政理念专注于经济发展和改善民生，对科学数据未有足够重视，没有形成良好的科学数据管理氛围和环境。尽管自21 世纪初执政党逐步重视科学数据，开展了大量科学调研并积累了海量科学数据，先后建设了覆盖各个领域的科学数据库，［20］但是由于在整体上顶层设计滞后，没能对科研数据生命周期全过程中的人力、财力、物力进行整体规划，［21］导致很多高价值的科学数据在国内没有得到充分的共享和使用。随着科学数据管理日益纵深发展，当前缺乏中央立法层面的政策环境，难以为科学数据管理行为提供指导、标准和保障，极大影响了科学数据的前进步伐。

3.2 保障机制不健全

科学数据管理为大势所趋，尽管党和国家鼓励在基于科学数据安全的前提下进行数据开放，地方或部门也出台了各自的数据管理保障措施，但是执政党和国家层面并未能起到有效牵头作用，导致科学数据管理工作表现为被动式乃至被迫式。① 数据保障机制缺乏合理的评价机制，由于科学数据本身具有一定的经济价值，而科学数据的价值与价格之间难以衡量与评估，导致科学数据的拥有者基于数据共享的获得感缺失而迟迟不愿共享数据。② 科学数据保障机制在“保障”上需更多考虑，科学数据共享除了来自内部的积极性，外部的鼓励和刺激作用也不容忽视。如果科学活动产生的科学数据没有得到认可和奖励，没能正确引导、鼓舞数据开放者，会让其感到没有现实价值与意义，积极性也会大幅降低。因此，科学数据的互联互通既需要精准的激励措施，又需要更复杂的博弈策略选择与平衡，［22］科学数据保障机制成为影响科学数据开放共享的重要因素。［23］

3.3 安全与隐私保护问题

基于科学数据本身的开放性、关联性，科学数据管理与数据安全和隐私保护存在价值和利益冲突。数据透明开放与数据无条件开放之间并不划等号。［24］当前我国在逐步推动科学数据管理的实践，但是与之配套的数据安全和隐私保护法律规范并不完善。在隐私保护方面，虽然2017 年底全国人大常委会出台了《中华人民共和国个人信息保护法（草案）2017 版》，将“个人信息保护”首次提升到“法律”规范层面，但是在法律细节和技术应用上仍需改进，如法律责任、处罚规则等方面存在争议，诸多条款难以落地。在数据保护方面，尽管国务院在2016 年11 月出台的《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》中强调了建立大数据安全管理制度，加强数据安全等关键技术攻关。在某种程度上说明国家认识到了数据安全的重要性和紧迫性，但是政策中涉及的数据安全多为概括性片段，具体的数据保护思路尚不明确，且现阶段并未出台专门针对科学数据的数据安全政策。因此，科学数据应在共享与隐私安全方面寻找一个适当的平衡点。［19］

4 《科学数据管理办法》的政策源流分析

4.1 政府的政策探索

1984 年，中国加入国际科技数据委员会（CODATA），建立CODATA 中国委员会。2002 年，科技部正式开始实施“科学数据共享工程”。2006 年，国务院发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要》，纲要提到促进科学数据共享。2009 年，科技部发布《关于973 计划资源环境领域项目开展数据汇交等有关工作的通知》。2015 年9 月，国务院提出加快政府数据开放共享，并将其写入《促进大数据发展行动纲要》。2016 年9 月，国务院发布《政务信息资源共享管理暂行办法》，在科学数据领域又迈出一步。表1 展示了在科学数据领域漫长的政策探索，从实践层面为《科学数据管理办法》的制定提供参考。

表1 我国部分科学数据政策

4.2 政策企业家的建言献策

在科学数据管理提上议程之前，作为政策企业家的重要组成部分——科研院校的学者，已经在国家科研经费的支持下围绕着科学数据的国际研究、保障措施、开放模式等内容开展了长期的深入研究。刘细文等人深入研究美国、英国主要科学数据机构的开放获取政策，分析其政策的内容、特点和举措，为我国科学数据研究提供借鉴。［25］陈传夫在系统总结我国科学数据获取机制特点的基础上，指出现存数据壁垒、数据闲置等问题，从数据公开、数据保障、市场调节、国际合作等方面提出建议。［26］李成赞等人结合科学大数据开放共享的案例场景，提炼出5 种典型的开放共享模式。［27］除了科学数据的学术研究不断深入、学术成果不断涌现之外，专家、企业代表等政策企业家经由公开的新闻传媒了解执政党的执政理念，开始通过各种渠道建言献策（见表2）。经过多次的讨论和修改，少数关于科学数据的建议将会留存，作为备选方案并被进一步整合，成为政策企业家提出政策建议的基础。在《科学数据管理办法》的起草和修改过程中，科技部在深入调研、广泛征求、听取政策企业家建议的基础上，牵头研究形成了《科学数据管理办法》。可见，政策企业家的建言献策为《科学数据管理办法》的出台提供了有益参考。

表2 政策企业家的政策建议

5 《科学数据管理办法》的政治源流分析

5.1 执政党的执政理念

执政党的执政理念在政治源流中起到至关重要的作用。科学数据具有重要的科研价值、经济价值和社会价值，政府的政策探索和政策企业家建言献策的背后，均离不开执政党的支持。2013 年9 月，中共中央政治局在中关村开展第九次集体学习，考察了解大数据、云计算等技术研发和应用情况；2014 年3 月，李克强总理将大数据列入政府工作报告；2015 年6 月，习近平总书记考察贵州省贵阳市大数据应用展示中心。执政党的行动学习既反映出中国共产党高度重视科学数据建设工作，又极大地助推科学数据从公共问题进入到政策议程当中。

5.2 国民情绪的需求倾向

国民情绪会随着时间的变化而改变，本质上是一种群体利益诉求，［28］通常以公众舆论的形式表现出来。由于以往科学数据给公众带来的影响并不显著，公众在很长一段时间内对科学数据的诉求处在较低水平。但是，随着执政党通过新闻传媒对国民情绪的需求倾向进行有序引导，科学数据逐渐成为公众舆论的重点（见表3）。随着讨论的不断深入和科学数据对社会生活方式的不断改善，［21］科学数据的科研价值、经济价值以及社会价值逐渐被大家认可。［29］除此之外，问题源流中科学数据的事件和政策源流中政策企业家的公开建言均会引起国民注意，对国民情绪的需求倾向产生影响。如何满足公众对科学数据的需求，成为执政党和政府亟需面对的挑战。［21］

表3 相关科学数据开放的新闻报道

6 政策之窗开启与三流汇合

①问题源流中科学数据在顶层设计、保障机制、隐私安全等方面存在的阻梗影响科学数据的进一步发展；② 政策源流中政府的实践探索和政策企业家的推波助澜；③ 政治源流中公众要求开放和利用科学数据的公共舆论的发酵。三股源流在执政党的执政理念主导之下相互交织，相互影响。然而三流不会自动汇合，只有在某个特定时机才会实现三流合一，而这个特定时机就是“政策之窗”。对于《科学数据管理办法》提上政策议程而言，国家大数据战略为其进入政策议程开启了“政策之窗”。2015 年9 月5 日，《促进大数据发展行动纲要》 出台。2015 年11 月8 日，在党的十八届五中全会上，“国家大数据战略”被写入了党的全会决议，［30］公报提出大数据战略要坚持党的领导、政治引领，要政府表率推动，要立法规范，保障大数据产业发展的市场均衡与有效竞争秩序和大数据产业发展要保障公共安全的发展方向，“政策之窗”由此打开，三条源流开始汇合。2016 年12 月30 日，“出台加强和规范科学数据管理的办法”列入中央全面深化改革领导小组2017 年工作要点。2017 年8 月24 日，国家科技体制改革和创新体系建设领导小组第25 次会议审议并原则通过《科学数据管理办法》。2018 年1 月23 日，中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过了《科学数据管理办法》，并在3 月17 日国务院办公厅正式印发，《科学数据管理办法》最终进入政策议程设置。

7 结论与讨论

综上所述，基于修正多源流模型梳理出在我国情境下，《科学数据管理办法》进入政策议程设置的演进逻辑和动力机制：科学数据在现实发展中的阻梗构成了问题源流，促使科学数据问题能够引起决策者的注意；受执政党的影响，政府的政策探索和政策企业家的建言献策汇聚成政策源流，从多层面助推科学数据相关政策方案的形成；执政党的执政理念为主导和国民情绪的需求倾向共同交织成政治源流，对《科学数据管理办法》进入政策议程起到直接的促进作用；执政党主导并提出国家大数据战略，由此《科学数据管理办法》进入政策议程设置的“政策之窗”，引导三流实现汇合，正式进入政策议程设置。

与金登的多源流模型不同，在我国情境下的政策议程设置凸显出三大特点：政治源流的主导地位、三条源流的相互影响、政策企业家的角色转变。这三点在《科学数据管理办法》的政策议程设置中得到充分的验证，也说明了尽管该模型在西方的政策实践表现出强大的解释力和广阔的适用性，但对于政治体制差异巨大的我国而言，其适用性仍需要审视，同时也是对金登的观点“一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非它们中的一种因素单独作用的结果”进行的本土化修正。