北京市科技成果限时转化制度研究

曹爱红 李海丽

摘 要：科技成果的限时转化也称为强制转化、政府介入权等，是保障公共利益、提高科技成果转移转化效率的重要手段之一。本文分析了北京市科技成果限时转化的必要性和可行性，梳理了北京市在科技成果限时转化方面的探索和存在的问题，研究了国内其他省市地方法规中对于科技成果限时转化的探索和对北京市立法的启示，提出了北京市地方立法中对科技成果限时转化的建议。

关键词：科技成果;限时转化;制度

中图分类号：G322.7    文献标识码：A    文章编号：1671-0037（2019）7-56-6

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2019.07.008

科技成果的限时转化也称为强制转化、政府介入权等，是针对一定范围内的科技成果，在一定条件下通过政府干预推动其在一定时间内转化应用。其主要包括两层含义：一是财政资助项目承担单位应当按照规定或立项时的约定，在一定时间内对科技项目产生的科技成果进行转化。对于没有按规定或约定转化的科技成果，政府有权推动其限时转化实施，主要目的是提高科技成果转化效率。二是国家在特殊条件下可以无偿实施，也可以许可他人有偿实施或者无偿实施财政资金资助形成的科技成果。这种情形是为保障国家安全和社会公共利益而实施的。因第二种情况涉及国家安全和社会公共利益，不属于地方事务，这里不做重点讨论，本文主要研究第一种情形下科技成果的限时转化问题。

科技成果的种类很多，不同类型的科技成果的转化权属和难易程度存在差异。按照资金来源，科技成果主要包括：财政资金资助科技项目产生的科技成果、社会资金资助项目产生的科技成果和使用单位物质条件产生的科技成果。按照《中华人民共和国科学技术进步法》（以下简称《科技进步法》），项目承担单位可以依法取得第一类科技成果的发明专利權、计算机软件著作权、集成电路布图设计专有权和植物新品种权，对其持有的科技成果有权自主转化;而后两种科技成果主要按照合同约定确定成果权益归属，单位是否有权转化存在不确定性，因此，无法要求这两类科技成果限时转化。按照科技成果研究所处的阶段不同，科技成果可以分为基础研究成果、应用基础研究成果以及应用和技术开发类成果，显然只有应用和技术开发类成果最接近市场，最有可能实现转化。因此，本文主要研究财政资金设立的应用类科技项目产生的科技成果的限时转化问题（简称“限时转化问题”）。

1 北京市实施科技成果限时转化的必要性和可行性分析

1.1 科技成果限时转化的必要性分析

实施科技成果限时转化制度可以有效提高科技成果转化效率，很多地方都将其作为促进科技成果转化的主要措施之一。但有专家认为，《中华人民共和国促进科技成果转化法》（以下简称《成果转化法》）（2015）将科技成果的自主处置权赋予了高校院所，政府不该干涉，质疑财政资金资助形成的科技成果实行限时转化制度的合法性;还有部分专家认为，财政资金形成的科技成果限时转化制度是权利和责任对等的体现，是政府部门代表国家保护公共利益的需要[1-2]。另外，有专家将这一措施质疑为僵尸条款，认为美国著名的《拜杜法案》中也有相似的条款[3-5]，但到目前为止，尚未使用过，没有列入的必要。但本研究认为，财政资金资助的应用类科技项目设立的目标是将其产生的科技成果（以下简称“科技成果”）转化为现实生产力，对于没有转化的科技成果，有必要进行强制转化，其必要性体现在4个方面。

1.1.1 落实国家上位法的需要。《科技进步法》[6]《中华人民共和国专利法》（以下简称《专利法》）及《专利实施强制许可办法》（以下简称《强制许可办法》）等法律政策对于科技成果的限时转化都做了原则性规定，但没有明确限时转化的具体客体、开始时间节点、转化实施的合理期限、执行主体、实施主体、实施程序、转化后的利益分配及不转化的措施等，这在一定程度上影响了法律法规的进一步落实，亟须通过地方法规予以明确。

1.1.2 提高北京市科技投入资金使用效率的现实需要。北京市正处于全国科创中心建设和高质量减量发展的关键时期，每年有大量的财政资金用于资助应用研究和试验发展。2017年，北京地区的研发投入强度为5.7，其中用于科技项目的财政经费约为586亿元[7];2018年专利申请量与授权量分别为21.1万件和12.3万件，其中，发明专利申请量与授权量分别为10.9万件和4.8万件[8]。这些成果大多是财政资金资助的应用类科技项目产生的，这些项目设立的目的是通过科技创新来推动产业发展和社会进步。因此，对于这类未转化的科技成果实行强制转化，可推动财政投入资金尽快创造社会价值，提高财政资金的使用效率。

1.1.3 提高科技成果质量和转化效率的迫切需要。虽然国内外限时转化制度真正实施的判例较少，美国《拜杜法案》的相应条款也没有真正执行，但有人称其为“达摩克利斯之剑”，这种制度存在的关键在于它的威慑、引导作用[9-10]。《科技进步法》和《成果转化法》等国家法律规定了项目承担单位对其持有的科技成果有转化的权利，但按照目前的成果转化管理制度，这类科技成果属于国有无形资产，单位负责人要承担成果转化时带来的国有资产的使用、监管、处置等责任，以及成果转化后续产生国有资产的增值保值责任，致使很多单位领导缺乏推动科技成果转化的动力，不注重对本单位承担项目产生科技成果转化情况的监督责任，部分研究人员在研发时也不注重科技成果的质量及与市场的契合度，这些均影响了科技成果的转化效率。因此，明确规定财政资助形成成果的限时转化，是强化单位在成果转化中的责任、提高成果质量和转化效率的需要。

1.1.4 保证成果转化主体权责一致的需要。一是保证不同类型科技成果完成主体的权益一致性的需要。目前，北京市通过地方法规对专利的强制实施做了专门规定，但对于其他类型的科技成果尚无明确规定，这将造成不同科技成果完成主体的权利、责任和义务的不一致，影响法律的公平性。二是与财政资助产生的科技成果相关的主体有政府部门、项目承担单位和成果完成人等，项目承担单位对其持有的财政资助产生的科技成果的使用、处置和收益分配权实际上来自于政府的委托，因而政府相关部门作为委托人或出资人，按照约定有权对约定的科技成果进行强制转[1，]，从而保障政府作为委托方的根本利益，加快推动科技成果转化为现实生产力，提高财政资金的使用效益。

1.2 科技成果限时转化的可行性分析

1.2.1 《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）赋予了地方设计科技成果限时转化的权限。《立法法》规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规”。地方性法规主要有两个特点：第一，不与宪法、法律、行政法规相抵触;第二，适用于本行政区域。《成果转化法》《科技进步法》和《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）明确规定了地方政府在促进本行政区域内科技成果转化活动的权责。

1.2.2 上位法为科技成果限时转化奠定了法律基础。《成果转化法》规定，对于财政资金设立的应用类科技项目，立项时应当明确项目承担者的成果转化和要求，但没有明确其成果形式、知识产权目标、实施转化期限和项目承担者的成果轉化责任。《科技进步法》《专利法》及《专利实施强制许可办法》等法律政策对财政资金形成科技成果的限时转化也进行了规定。显然，对于北京市财政资金资助项目产生的科技成果，北京市也有权对其实施限时转化，不存在法律障碍。

1.2.3 约定优先为科技成果限时转化提供了执行依据。虽然这类科技成果的权益归属是单位，按照目前的改革精神，一些地方将其奖励或赠送给科技成果完成人，但是这类成果的初衷是转化为现实生产力，并通过约定的方式进行了明确，按照约定优先的法律精神，项目管理部门有权对其进行强制转化。

2 北京市在科技成果限时转化方面的探索

北京市早在2011年就开始探索科技成果的限时转化制度。《北京市人民政府关于进一步促进科技成果转化和产业化的指导意见》（京政发[2011]12号）（以下简称《指导意见》）就对财政资金支持的应用性研究项目的限时转化做出了规定，研究成果应在完成后一年内实施转化;一年内未实施转化的，可由成果完成人和参加人根据与本单位的协议进行该项科技成果的转化，并享有协议约定的权益。2014年修订的《北京市专利保护和促进条例》也规定，对于具备实施条件、未能适时实施的单位所拥有的专利，北京市鼓励职务发明的发明人、设计人与其他单位和个人以签订合同的方式予以实施。

从时间上来看，限时转化制度在北京市促进科技成果转化的相关立法和政策中受到了重视。2011年，北京市开始对财政资金支持的应用类研究项目，探索实行限时转化制度，但没有实施案例。原因有两个：一是《指导意见》属于北京市政府出台的政策文件，层级较低，缺少法律的强制性。二是限时转化的启动条件不明确，如对于财政资金支持的应用类科技项目没有明确界定;未实施转化的标准不清楚;对于单位不与成果完成人和参加人签订协议的情况下如何进行限时转化没有规定等。但是，《指导意见》释放了一个推动这类科技成果转化强烈信号，引起了各创新主体对其科技成果转化的重视。2014年《北京市专利保护和促进条例》第四十一条规定：对于具备实施条件、未能适时实施的单位拥有的专利，本市鼓励职务发明的发明人、设计人或者其他单位和个人，与拥有专利权的单位以签订合同的方式予以实施。显然，这个限时转化制度的设计存在规范性缺失，例如，作为启动条件之一的“适时”如何界定没有明确规定。所以，该条例在实践中也较难实施。

3 国内各省市在科技成果限时转化方面的实践

国内很多省市在地方立法中对于限时转化都做了细化规定，但对于限时转化涉及要素规定各不相同（见表1）。

限时转化的实施主体不同。限时转化的实施主体可以分为两类：第一类是科技成果完成人、参与人或团队，如浙江、湖北、山东等省份;第二类是他人或具有实施能力的单位，如黑龙江、贵州等。还有些省市在地方法规中对两类实施主体的限时转化分别做了规定，如四川、河北和深圳等省份。

强制实施的执行主体不同。在各省市地方法规中，科技成果强制实施的执行主体主要包括：省人民政府、国有资产行政管理或者其他行政管理部门、主管部门、项目立项部门、资助资金出资部门、科技部门等。其中，省人民政府作为强制执行主体的可操作性不强，而其他部门与高校院所的成果转化都存在关联，一定条件下可成为限时转化的执行主体。

限时转化的实施客体不同。各地地方法规中，限时转化的实施客体包括7种说法：“利用财政性资金形成的具有实用价值的技术成果”（如广东、深圳、辽宁）、“利用财政性资金全额资助的科技项目形成的科技成果”（如河北）、“省财政资金资助项目产生的科技成果”（如黑龙江、陕西、贵州）、“利用财政资金资助的应用类科技项目的成果”（如山东）、“单位持有的科技成果”（如浙江）、“利用本市财政性资金设立的科学技术项目所形成的发明专利权、计算机软件著作权、集成电路布图设计专有权和植物新品种权”（如武汉）、“利用本省财政资金设立的研究开发机构、高等院校所取得的职务科技成果”（如四川）。其中“单位持有的科技成果”和“利用本地财政资金资助项目产生的科技成果”的市场化程度不一，难以要求其在一定时间内强制转化。“财政资金资助应用类科技项目形成的科技成果”和“利用财政资金资助形成的有应用价值的科技成果”的市场化程度相对较高，可以要求其限时转化。

限时转化的时限设置各不相同。一是转化期限不同，如湖北、浙江、湖南、山东、黑龙江、四川、宁夏、重庆、福建、江苏等规定为1年，深圳、陕西规定为2年，贵州为3年，河北为4年等。其中，黑龙江、广东提出约定转化期限，为不同领域的科技成果的限时转化提供了实施保障。二是限时转化期限的起始时间不同，分别是专利授权后、成果完成后、项目验收完成之日起、专利授权后或者其他科技成果登记备案后等。其中项目验收完成之日起、专利授权后或者其他科技成果登记备案后适用于所有科技成果的时间节点，其他的时间节点都很难准确把握或只适用于部分成果。

限时转化的转化方式不同。各地地方法规中对于限时转化方式的规定主要包括3类：第一类是允许科技成果完成人、参与人或他人转化实施。如浙江、广东、河北等大多数省市。第二类是委托专业交易机构实施交易。如《深圳经济特区技术转移条例》提出由市技术转移促进机构委托专业交易机构实施交易，交易不成的，由市科技部门许可他人运用。第三类是河北、江苏提出的采取挂牌交易的方式实现科技成果转化。

综上所述，各地地方法规的细化规定各有侧重，北京市可以借鉴其他省（区市）的立法经验，在地方立法中对职务科技成果的限时转化做出明确规定。第一，借鉴山东、广东等省的立法经验，将限时转化的客体界定为利用财政资金应用类科技项目形成的科技成果。第二，由于科技成果的领域、技术成熟度和市场成熟度等的不同，可以借鉴广东、黑龙江等省的经验，采取在立项时由立项部门与项目承担单位约定的方式，确定限时转化的时限，提高限时转化的可操作性。第三，借鉴河北、四川、深圳等地的经验，在地方法规中对科技成果完成人（或团队）、他人等的限时转化分别进行规定，赋予他们参与科技成果转化的权利，提高科技成果转化的效率。第四，借鉴河北、江苏等地的经验，对于具有转化实施条件、单位和个人无正当理由但没有转化的科技成果，可以通过挂牌的方式促进这些成果信息在市场上流动，提高成果转化效率，以保障科技成果限时转化制度的真正落地。第五，也可借鉴黑龙江、陕西、四川等省的立法经验，明确规定政府相关部门介入科技成果转化的权利。另外，北京市可在地方法规中明确各创新主体违反限时转化制度应承担的法律责任，增加科技成果限时转化的强制性，改善科技法规的“软法”性质。

4 北京市立法中科技成果限时转化制度的建议

4.1 明确限时转化的客体范围和转化时限

一是在地方法规中明确限时转化的客体。不同的科技项目设立的目标不同，对其产生科技成果的要求差异很大。如基础研究和应用基础类研究主要是为了增加社会的知识存量，其成果主要通过发表论文、撰写论著等形式产生社会效益;应用类研究主要目标是将知识转化为技术为社会创造经济价值，其成果主要包括专利、技术秘密等，这类成果在一定的市场条件和技术条件下可以转化为现实生产力。因此，地方性法规可以对科技成果进行分类规定，将限时转化的客体限制为财政资金资助的应用类项目产生的科技成果，并在立项时与项目承担者明确约定其转化义务;对于其他类型的科技成果不强制要求其限时转化。二是设置灵活的转化时限。建议在立法中，通过立项时与项目承担者以约定的方式，确定成果的转化时限，从而满足领域不同、技术成熟度不同和市场成熟度不同的科技成果的转化要求，提高转化效率。

4.2 设置多种成果限时转化途径

财政资金资助应用类科技项目的限时转化制度的实施，关键在于按照时间阶段的不同，设立多种转化途径，分别规定不同途径中项目委托方、承担单位与成果完成人三方的权责利。第一，立项时，明确承担者对项目产生成果的转化义务和转化期限，建立项目承担单位对科技成果转化的考核和责任机制，激发项目承担单位加快进行科技成果转化的动力;第二，在项目结题后超过一定时间但在约定转化期限内，对于单位无正当理由、仍未转化的科技成果，支持科技成果完成人转化实施，对于科技成果完成人与单位在不同签约情形下的转化问题，进行分类规范，保障科技成果完成人在成果转化中的权益，从而使科研人員的“地下转化”活动“阳光化”。同时，规定高校院所作为科技成果权利人的责任和义务。第三，对于超过约定转化期限，科技成果完成单位和科技成果完成人无正当理由尚未转化的科技成果，在立法中要求承担单位将科技成果放至技术交易市场挂牌交易，或者支持项目管理部门根据约定介入，将该科技成果许可他人转化实施，从而提高科技成果转化效率。

4.3 明确政府在限时转化中的责任

对于财政资助科技项目产生的科技成果，建议将政府部门作为限时转化的执行主体，在立法或制定政策时明确他们的责任。发挥项目管理部门的作用：一是立项时强调项目管理部门的监督责任。要求项目管理部门与承担单位约定成果形式、转化期限和考核目标，并将成果转化情况作为项目验收的重要内容。二是明确项目管理部门在成果限时转化中的强制实施责任。对于承担单位在约定时间内无正当理由未实施转化的，立项部门可以采取强制措施进行成果转化。三是加大对未在约定期限内实施成果转化的项目承担单位的惩罚和责任追究力度。

4.4 建立利于科技成果汇集的限时转化机制

通过立法进行科技成果限时转化制度设计时，明确将科技成果在技术市场挂牌交易作为一种限时转化方式。一方面，这种路径可将科技成果推向市场，推动成果信息的快速流动和扩散，提高成果转化效率;另一方面，为北京市技术交易市场提供了持续的技术成果来源，有利于北京市技术交易市场的科技成果集聚和发展，也有利于吸引更多的技术需求方到北京市技术交易市场集聚。

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Abstract： The time-limited transformation of scientific and technological achievements is also known as compulsory transformation and government-intervention right. It is one of the important means to protect public interests and promote the transfer and transformation efficiency of scientific and technological achievements. This paper analyzed the necessity and feasibility of time-limited transfer of science and technology achievements in Beijing， and combed the exploration and existing problems in the time-limited transfer of scientific and technological achievements in Beijing. It also studied the exploration of time-limited transformation of scientific and technological achievements in the local laws and regulations of other provinces and cities in China， and proposed some suggestions for the time-limited transformation of scientific and technological achievements in Beijing local legislation.

Key words： scientific and technological achievements; time-limited transformation; systems