人口老龄化与财政支出结构——基于中国经验的SD分析

朱墨蕤，严明义

（西安交通大学 经济与金融学院，陕西 西安710061）

一、引 言

随着全球人口老龄化日趋严重，人们越来越关注于研究人口老龄化对国家财政政策的影响。国外相关研究起步较早，并且许多研究都表明，人口老龄化会对一个国家的消费、投资、税收和储蓄造成冲击，继而影响财政政策的选择，对经济增长造成潜在影响［1－4］。具体来讲，过度的人口老龄化将会加大政府负担，影响政府财政支出结构，削弱公共财政的可持续性，加大经济的债务负担，使得政府的财政政策受到考验［5－7］。国内关于人口老龄化与财政政策的研究，大多围绕财政状况展开，一般采用线性回归手段去验证理论假设。刘穷志与何奇通过构建一个拓展的交叠时代模型，然后利用面板回归，发现人口老龄化对中国经济的影响正在从积极转向消极，中国需要减少财政支出规模并加大公共教育支出［8］；龚锋和余锦亮构建了一个两期的OLG模型，并使用门槛回归模型，发现当老年人商品税负占GDP的比重低于1．3左右时，人口老龄化将对财政可持续性产生不利影响［9］；张鹏飞与苏畅通过构建人口老龄化与社会保障支出体系的计量模型，利用省级面板数据，检验了中国人口老龄化和社会保障支出对财政负担的影响［10］。

梳理关于人口老龄化与中国财政政策的研究，本文试图在以下两方面寻求突破：1．既有研究大多仅仅关注人口老龄化对国家整体财政状况的影响，而缺少对具体财政行为的研究，因此本文将研究视角转向财政支出行为，重点关注人口老龄化对财政支出结构的影响，试图解答人口老龄化背景下中国的财政支出结构是否存在问题、未来将如何变化以及政府应该为此作何调整的问题。2．为了更好地反应人口老龄化与财政支出结构的变化，本文利用系统动力学方法，尝试构建了一个同时包含人口变化和财政支出结构的小型开放经济系统。该方法较一般的回归方法有着更强的数值仿真和预测能力，可以更加详细地模拟出经济变量的变化趋势，为政策评估提供参考依据。

二、中国现状与国际经验

（一）中国老龄化与财政支出结构

国际上通常将65岁及以上人口占总人口的比重达到7%作为一个国家或地区进入老龄化社会的标准。按此标准，中国的人口年龄结构于20世纪90年代便趋于老龄化，是较早进入老龄化社会的发展中国家之一，中国的人口老龄化主要呈现出基数大、增速快和未富先老等特点。

图1 中国人口老龄化发展进程图

自进入老龄化社会以来，中国的人口老龄化进程发展迅速，加之中国人口基数的影响，中国老年人口总数已突破1．5亿。根据《中国统计年鉴》的数据显示，2001年中国65岁及以上人口在总人口的占比达到7．1%，老年人口总数为9 062万人，随后中国人口老龄化进程不断加快，截止2018年，中国65岁以上人口总数已达到16 658万人，占中国人口总量的11．94%，较2001年增幅为83．82%（图1）。同时，中国人口老龄化进程还呈现出“未富先老”的特点。以同样为亚洲国家的日本为例，日本于1970年宣布进入老龄化社会时，其人均GDP为1 964美元，1987年达到10．9%的老年人口占比（65岁及以上人口）时，其人均GDP为20 071美元。与日本相比，相同老龄化水平下，中国的人均GDP仅为1 042美元和8 248美元。

受到人口老龄化的影响，中国的财政支出状况也在发生悄然改变。根据《中国统计年鉴》最新财政支出项目统计口径数据显示（图2），2007至今，中国社会保障支出和医疗卫生支出年平均增长18%左右，其占总财政支出比例较其他支出项目持续上升至19．23%，与此同时，教育支出在这10年间一直没有得到有效提高，一直维持在国家财政总体的15%左右，并且社会保障与医疗卫生支出的占比于2014年显著超越国家财政教育支出占比。这说明随着人口老龄化形势的不断严峻，社会保障支出和医疗卫生支出呈现出挤占其他财政支出的趋势，影响国家财政支出结构。此外，自2001年进入人口老龄化社会以来，中国财政支出增长幅度明显高于财政收入，国家财政赤字率逐渐扩大，并于2015年达到3．37%后一直居高不下，高于国际上通行的《马斯特里赫特条约》标准所建议的安全赤字率3%，而这种变化主要也是由于社会保障支出和医疗卫生支出激增所导致。

图2 中国财政支出结构变化图

综上可以看到，中国的财政支出状况无疑受到了老龄化的影响，中国需要调整财政支出结构，来更好地服务于经济发展。如果任由受老龄化影响的财政支出项目“野蛮”生长，极可能会影响国家的财政健康，继而影响国家经济的健康发展。

（二）国际经验

纵观全球人口老龄化进程，发达国家是较早进入老龄化社会的地区，也是目前老龄化程度最高的地区。为了维持经济的稳定以及高福利保障制度的运行，发达国家也更早地进行了政策研究，并实行了相应的财政政策来解决人口老龄化所带来的问题。虽然中国与众多发达国家相比，其社会发展进程、老龄化社会进程与文化传统等诸多方面都存在着差异，但在应对老龄化的进程中，发达国家的政策经验可以为中国提供很好的借鉴。本文选取美国、英国和日本三个有着不同程度老龄化的发达国家，着重分析其老龄化进程与财政支出结构，所有数据均来自于CEIC数据库①https：／／www．ceicdata．com／en。。

作为最早进入发达国家的代表，英国很早就受到人口老龄化的挑战，进入21世纪以来，英国人口老龄化水平一直维持在16%－18%之间，增长较为平缓（图3）。为了缓解人口老龄化可能带来的劳动力数量缩减问题，英国政府不断加大在教育方面的财政支出，以期提高劳动力质量。自1992年起，英国财政教育支出占比不断增长，从11%增长至14%，另一方面，虽然英国老龄化水平较高，但英国政府一直将社会福利支出有效地控制在30%左右，这与英国推行的养老金私有化改革不断深化有着很大的关系（图3）。英国整体财政状况良好，财政赤字率水平一直维持在0．07%以下，同时经济一直保持小幅稳定的增长。

图3 英国人口老龄化水平及财政支出结构图

得益于较高的人口出生率以及不断增加的移民规模，整体上美国的老龄化水平增长缓慢（图4）。1992年至今，美国的人口老龄化水平仅增长了3个百分点，达到15．61%，且主要增长均发生在2010年之后。在财政支出方面，美国社会保障以及医疗保健支出占比一直维持在35%左右，并没有显著增加。此外，值得注意的是，美国财政支出结构中教育支出占比很低，一直维持在4%以下，这很可能是因为美国的私立教育体系发展普遍且健全，从一定程度上降低了国家财政在教育方面的支出（图4）。整体上看，美国的财政赤字水平一直较低，赤字率平均水平低于0．03%，且经济一直保持稳定增长，并未出现大幅下滑的情况。

图4 美国人口老龄化水平及财政支出结构图

图5 日本老龄化水平及财政支出结构图

日本是当前世界上人口老龄化程度最高的国家。早在20世纪70年代，日本就开始进入老龄化社会，进入21世纪以后，日本老龄化水平发展明显加快，从2000年的15．11%迅速增长至2015年的26．65%（图5）。面对如此严重的老龄化，日本财政综合社会保险支出持续增长，2015年的综合社会保险支出占比为31%，较2000年增长了10个百分点，日本政府近两年更是设立专项财政支出来解决出生率下降的问题。受此影响，日本政府的公共教育支出一直在下滑，从2000年的13%下滑至2015年的10%。然而，日本的整体财政情况并未受到老龄化的冲击，财政一直保持盈余状态，这很可能是因为日本的私立医疗体系发展完善，使得公共医疗支出只占财政支出的1%左右，从而缓解了老龄化影响所带来的财政压力。

从英国、美国和日本应对老龄化的经验可以看到，在老龄化的影响下，一个国家的社会保障支出将占财政支出的主要部分，但政府必须对社会保障相关的财政支出进行严格控制，同时还需借助市场力量来缓解政府的财政支出压力，如英国推进的养老金私有化改革、美国和日本则分别受益于其私立教育和私立医疗的发展。反观中国，目前已表现出非常明显的社会保障支出和医疗卫生支出增长趋势，尤其是社会保障支出的增长速度已远远超过发达国家的4%～6%，如果不加以控制，中国的财政支出结构极有可能进一步恶化。因此，中国有必要对社会保障相关的财政支出实行控制，同时采取其他相应措施来缓解老龄化对国家财政的冲击。

三、系统动力学模型构建

为了更好地体现中国的各个经济变量，尤其是人口老龄化水平以及财政支出结构在人口老龄化影响下的未来趋势，本文将借助系统动力学来刻画经济变量之间的反馈关系。该方法既可以将人口变化、财政支出结构以及经济增长等纳入同一系统来进行研究，同时，其优异的数值仿真能力还保证了政策评估的可行性。此外，虽然本文不讨论货币政策的变化，但为了提高系统的准确性与完整性，依旧将货币市场纳入经济系统构建之中。

根据新凯恩斯主义理论，政府进行政策调控是有效的，政府需要对经济进行适时相机管控，故将财政支出分配、法定存款准备金率、贷款基准利率等政策操作目标设定为政策可控变量，其中财政支出分为社会保障支出、卫生支出、教育支出以及其他支出三部分。此外，考虑到中国人口政策的特殊性，本文将出生率也设定为政策可控变量，以此为基础来分析经济系统中各个经济变量之间的反馈关系。

（一）反馈关系构建

为了便于分析，本文尝试将经济系统划分为如下三个子系统进行分析：

1．人口发展子系统：为了较为准确地反应人口结构变化，本文将人口发展分为三个年龄阶段（0～14岁、15～64岁以及65岁以上），分别代表了少儿人口、适龄工作人口以及老龄人口，各个年龄阶段的人口数由该年龄阶段的出生率或转化速率以及死亡率决定。同时，根据既有研究，假定人口老龄化将会加大社会保障支出，从而增加财政部门的财政负担。

2．财政与货币政策子系统：该子系统的设定遵从政策操作目标→政策中介目标→政策最终目标的传导机制进行设定，其中财政与货币政策操作目标包括财政支出分配、法定存款准备金率、贷款基准利率等，财政与货币政策中介目标包括政府赤字水平、利率、货币供应量等，财政与货币政策最终目标包括经济增长、充分就业、物价稳定等方面。

3．GDP子系统：为了充分反映经济运行状态，同时为政策效果评估提供参考依据，选取GDP总量、人均GDP、人力资本、收入水平、固定资产投资水平、消费等反映经济状态的变量作为该系统的主要组成，起到链接人口发展子系统与财政与货币政策子系统的作用。

三个子系统最终组成一个较为完整的小型开放经济系统，其中GDP、老龄化、政府赤字、政府财政支出结构为主要关注变量（表1）。

表1 主要变量表

根据宏观经济理论，整理出各个经济变量之间相互影响的反馈关系，并将其转化为系统动力学语言，最终构建了该系统之间的168条反馈回路，各个变量间的因果关系如图6所示。

图6 因果回路图

（二）系统流图构建

为了能够进行数值仿真研究，系统动力学要求将因果反馈关系转化为系统流图，形成完整的系统动力学模型，此时需要对各个变量特征进行定义，主要包括存量变量、流量变量、辅助变量等。在已有研究的基础上，考虑数据的可得性，本文选取GDP、65岁以上人口、总财政收入、卫生支出额和社会保障支出额等11个变量作为存量变量；GDP增加额、财政收入增加额和新生人口数等14个变量作为流量变量；人均卫生支出、通胀率和政府赤字等29个变量作为辅助变量。所有变量的系统动力学解释如表1所示，变量数据均来自于1995—2018年历年的《中国统计年鉴》以及《中国2010年人口普查资料》。根据变量特征，可构建系统流图，得到系统动力学模型（图7）①由于版面限制，本文仅展示简化后的系统流图。。

图7 系统流图

该系统一共涉及32个函数关系，具体可以分为以下三类：状态方程部分，包括GDP、65岁以上人口和总财政收入等存量变量的状态方程，方程中提供了初始值；回归方程部分，对于与多个变量均存在反馈关系的变量，利用多元线性回归方法以及1978年至2017年的历史数据来进行回归拟合，需要说明的是，所有回归函数的拟合优度良好且系数符号符合经济学假设；表函数部分，对于包括死亡率、消费增长率和物价增长率等变量，无法利用回归进行拟合的非线性关系，则利用表函数进行函数关系刻画。鉴于版面有限，变量间的关系本文省略。

主要回归方程式：

贷款增长率＝0．545 43×准备金率－0．669 28×贷款利率＋1．033 48×M2

通胀率＝－0．345 17×失业率＋0．324 5×商品价格增长率＋0．103 43×M2增长率

外汇汇率＝18．514 4－0．902×ln（GDP）－3．92×通胀率＋1．077 21×外汇储备增长率

M2增长率＝3．059 8－0．280 12×ln（贷款金额）＋0．092 07×ln（政府债务）＋0．003 36×外汇储备增长率

GDP增长率＝0．498 95×消费增长率＋0．079 28×人力资本增长率＋0．130 65×固定资产投资增长率＋0．243 87×净出口增长率

四、数值仿真分析

基于上述系统动力学模型（图7），利用Vensim软件对该系统进行模型检验以及数值仿真，所有存量变量的初始值选择主要参考《中国统计年鉴》。

（一）系统检验

系统检验主要包括：系统结构合理性检验以及有效性与敏感性检验。

系统结构检验的结果显示，该系统中的反馈回路完整，函数关系正确，不存在自相关的结构关系，说明系统结构合理。

以GDP变化和老龄人人口作为检验变量，对系统的有效性与敏感性进行测试，将2013年设定为基年，模拟时间范围为2013—2017年。表2是两个变量的仿真值与真实值的对比。通过对比可以看出，模型对于GDP的模拟良好，五年内的相对误差均控制在0．5%以下，与此同时，模型对于老龄人口的模拟虽然不及GDP的模拟，但所有相对误差都在2%以内。

表2 历史检验表

综上，系统检验的结果表明，本文构建的系统动力学模型可以基本反映真实的中国经济系统运行，其数值仿真结果可信度较高。

（二）基础仿真

本文首先以2017年作为基年，假定各项宏观政策不做任何变化，即设定出生率为1．2%、法定准备金率为17．5%、贷款基准利率为5%，同时对财政支出结构不做任何调整，模拟出中国人口结构，政府财政支出结构以及GDP经过30年的变化，作为基础仿真结果，如图8所示。

图8 基础仿真主要结果图

基础仿真结果显示，在出生率维持在1．2%的情况下，中国总人口数将出现下行趋势，以每年平均0．273%的速率减少，65岁以上人口占比将不断增加，并于2046年达到15%，同时适龄劳动力人口占比将不断减少。与此同时，中国政府的赤字水平将以平均每年14%的速度不断攀升，社会保障支出以及医疗支出的占比将于2046年突破50%，而教育支出占比则会被不断挤占至低于10%，该结果与前文的推测保持一致。此外，本文还发现中国GDP总量将在保持10年的增长后出现下滑，这很有可能是因为本文将人力资本与GDP增长联系起来，持续下降的教育支出将对经济产生负面影响。

从上述结果，可以看到，在不加以任何控制的前提下，未来中国的财政支出结构将进一步恶化，财政赤字水平将不断扩大，因此有必要对部分财政支出项目施加控制，同时配合其他政策手段，来缓解政府财政压力。

（三）政策仿真

根据基础仿真结果，并结合国际经验，本文将从两方面进行政策仿真分析：一是借鉴发达国家做法，强行将社会保障支出的增长速度控制在一个合理的水平，观察在此行为下中国财政支出结构的变化；二是考虑到老龄化水平与出生率之间的联系，且中国还具备人口政策的特殊性，本文还将检验积极开放的人口政策是否可以起到改善财政支出状况的作用。

1．调整财政支出结构

从英国、美国以及日本应对人口老龄化的经验中可以看到，无论面对何种程度的老龄化水平，三个国家都没有任由社会保障支出无节制地增加，而是将其增长速度控制在4%～6%的范围内，同时还借助了市场力量，将部分财政支出项目转变为市场行为，缓解了政府的财政压力。根据基础仿真结果，如不施加控制，未来中国政府的社会保障支出将占据财政支出的大部分，因此借鉴国际经验，本文将模拟政府对财政支出结构进行干预的行为，即将社会保障支出的增长率控制在5%，观察该干预下中国财政状况的变化（图9）。

从政策仿真结果可以看到，在其他条件不变的情况下，政府干预财政支出结构之后，30年内中国的社会保障支出占比将被维持在10%左右，同时政府赤字水平的增长趋势将得以缓解，较基础仿真结果平均每年减少25%左右。此外，经过多次试验，本文还发现当社会保障支出的增长率高于10%时，社会保障支出的增长趋势将无法得到有效控制，随着时间推移其占总财政支出的比例将会呈指数型增长趋势。需要注意的是，缩减社会保障支出将带来许多社会不安隐患，因此还需要借助市场力量，如效仿英国进行养老金私有化改革等方式来填补国家财政支出的空缺。

然而，根据前文发现，由于未来中国经济面临下滑风险，加上并未对医疗支出进行控制，因此即使控制社会保障支出可以很好的减少政府赤字，但中国的政府赤字率依旧呈现上涨趋势。这说明仅仅通过改变控制社会保障支出这单一手段，不足以彻底解决老龄化下的中国财政困境。为此，中国还需根据自身国情，尝试进行教育或者医疗等方面的市场化改革，利用市场经济手段，来进一步缓解国家的财政支出压力。

图9 调整财政支出结构的主要仿真结果图

2．积极开放的人口政策

近几年来，中国人口出生率持续下滑，加上预期寿命的增加，中国人口老龄化进一步加深的趋势十分明显，2015年中国人大常委会为此通过了人口与计划生育法修正案，标志着中国进入了“普遍二孩”的时代。理论上讲，如果“普遍二孩”政策运行效果良好，将会直接降低中国的老龄化水平，抑制财政支出的激增趋势。因此，本文还将检验“普遍二孩”政策是否可以起到改善财政支出状况的作用。

理想化的“普遍二孩”政策应该会令出生率增长一倍，然而受到社会因素、经济因素以及其他个人因素的影响，并非所有妇女都会有二胎生育意愿。综上，本文根据翟振武的调查研究，假设中国妇女的二胎平均生育意愿为70%［11］。将“普遍二孩”的政策影响系数设为1．7，即原有出生率乘以1．7。图10为“普遍二孩”政策仿真主要结果。从仿真结果中可以看出，在其他条件不变的情况下，“普遍二孩”政策将显著降低中国人口老龄化，中国人口老龄化程度将在30年之内稳定在12%左右，同时，中国总人口的下行趋势将被转变，总人口数将保持不断增长。然而与调整政府支出的行为相比，“普遍二孩”政策虽能起到缓解中国政府赤字水平的作用，但较政策实施之前平均每年仅减少4．7%，同时社会保障支出以及医疗支出的激增趋势并没有得到有效缓解。

此外，“普遍二孩”政策在有效抑制了中国人口老龄化的同时，还提高了整个社会的抚养系数，减少了人均财政支出。受此影响，GDP总量虽然在前十年享受到人口福利的优势，较政策实行之前会有小幅度上涨，但十年之后将出现更大幅度的下滑。

图10 人口政策仿真主要结果图

五、结论及政策建议

本文首先对比分析了中国以及发达国家的老龄化发展进程和财政支出现状，发现中国的老龄化进程发展迅速，且与发达国家相比，社会保障支出以及医疗支出占比增长过快，极有可能危及国家财政状况。随后，通过构建了一个包含人口子系统、财政与货币政策子系统以及GDP子系统的小型开放经济系统，利用数值仿真技术，模拟了中国人口老龄化以及财政支出结构的未来趋势，发现在不做任何控制的情况下，中国人口老龄化的趋势不可避免，且社会保障支出以及医疗支出的占比将呈指数式增长，于2046年超过50%。为此，进行了两方面的政策模拟，一是借鉴发达国家做法，强行将社会保障支出的增长速度控制在5%，发现该行为下，30年内中国的社会保障支出占比将被维持在10%左右，中国政府的赤字水平的增长趋势将得以缓解，此外还发现当社会保障支出的增长率高于10%时，社会保障支出的增长趋势将无法得到有效控制；二是检验积极开放的人口政策是否可以起到改善财政支出状况的作用，发现“普遍二孩”政策虽然可以有效地缓解中国人口老龄化水平的增长，但对于缓解政府财政困境的帮助并不显著，“普遍二孩”政策在有效抑制了中国人口老龄化的同时，还提高了整个社会的抚养系数，为经济发展带来了更大的人口压力。

综上，本文具有以下三点政策含义：1．控制社会保障支出的增长速度，可以有效的缓解中国未来的财政压力，但需要借助市场力量，大力发展老年金融，增加适合老龄人口以及“老龄家庭”的金融产品供给，来填补国家财政支出的空缺。同时，还需根据中国国情，尝试进行教育或者医疗等方面的市场化改革，利用市场经济手段，来进一步缓解国家的财政支出压力。2．人口政策虽然可以很好地抑制中国人口老龄化的恶化，但在解决中国财政困境问题上的效果不明显，且会对未来经济产生更大的人口压力，故应该谨慎推行。3．就经济增长而言，在人口老龄化的影响下，不能过度依靠宏观经济政策调节，技术进步以及生产率提高是维持经济增长的主要手段。