基于城乡统筹视角的耕地占补平衡思考——以江苏省新沂市为例

胡传景

（江苏省新沂市自然资源和规划局，江苏 221400）

1 引言

为了保障国家粮食安全，我国自1997年确立了耕地占补平衡制度，实行“占用耕地与开发、复垦挂钩”，为随后多年实现“保障发展、保护耕地”双保目标打下了坚实基础。经过多年持续开发，我国耕地后备资源迅速减少，特别是近年来随着生态环境保护力度的加大，可开垦的集中连片耕地后备资源已经所剩无几，耕地开垦成本和难度越来越大，在新型工业化、城镇化建设深入推进的背景下，实现耕地占补平衡、占优补优难度日趋加大。

2 耕地占补平衡发展历程

1997年，中共中央、国务院下发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号），自此拉开了“占用耕地与开发、复垦挂钩” 帷幕，开启了耕地总量动态平衡征程，随后政策不断完善，总体上分为三个阶段。

2.1 数量平衡初级阶段（1998～2004 年）

1999年修订后的《土地管理法》对耕地占补平衡做出了具体规定，随后国土资源部下发了《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》（国土资发〔1999〕39号）及《关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》（国土资发〔2001〕374号），分别对“先补后占” 与“省内易地补充耕地”问题进行了明确，这一阶段耕地占补平衡政策主要强调数量平衡，难以顾及质量平衡。

2.2 数量质量平衡中级阶段（2004～2016 年）

2004年，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》要求“补充耕地的数量、质量实行按等级折算”，耕地占补数量质量双平衡被重申。2005年，国土资源部下发了《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》，随后全国30 个省（市）完成了折算基础工作。2009 年12月，国土资源部和农业部联合下发了《关于加强占补平衡补充耕地质量建设与管理的通知》，明确了两部门对补充耕地质量建设与管理的分工，规范了验收程序，随后农业部办公厅先后下发了《关于印发〈全国补充耕地质量 建设管理与验收试点工作方案〉的通知》（农办农〔2010〕19号）及《关于印发〈补充耕地质量验收评定技术规范（试行）〉的通知》（农办农〔2012〕35号），至此补充耕地质量验收评定有了技术规范。

2.3 数量质量生态平衡高级阶段（2016年至今）

2016年7月，国土资源部《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见 》（国土资规〔2016〕8号）首次提出以“补改结合方式”落实占补平衡；严禁破坏生态环境垦造耕地。2017年1月，中共中央、国务院下发了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号），提出很多深化改革措施，为耕地占补平衡工作指明了新方向。2017年12月，国土资源部《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规〔2017〕13号），从8个方面对贯彻落实中发〔2017〕4号文件做出了部署。

3 我国耕地占补平衡面临的问题

3.1 耕地后备资源匮乏

为了落实耕地占补平衡政策，2001～2017年全国土地整理复垦开发增加耕地总量7084.1万亩（表1），多年持续开发，导致我国耕地后备资源迅速减少，总面积仅剩约8000万亩，其中集中连片的耕地后备资源仅2800多万亩[1]。同时，随着《生态文明体制改革总体方案》的全面推进，用途管制扩大到所有自然生态空间，贯彻落实划定并严守生态红线，国家必将“严格控制成片未利用地开发，切实保护生态环境”[2]，导致耕地后备资源开发空间进一步被压缩。一些地方耕地后备资源已近枯竭，保障经济发展的压力越来越大，本地生产新增耕地指标已经难以满足自身经济发展的用地需求，只能通过购买指标方式解决占补平衡。中国东部某省土地市场网公布的最近一期数据显示，补充耕地指标挂牌交易，水田底价为28万元/亩，非水田底价为23万元/亩；增减挂钩节余指标流转结果最高达到了100万元/亩。物以稀为贵，市场交易数据充分显示，我国耕地后备资源十分稀缺，生产补充耕地成本迅速飙升。鉴于此，一些经济欠发达地区，为了满足地方经济发展需求，在补充耕地项目立项时，要求基层工作人员对辖区内可能开垦的土地逐一核查，“半亩不嫌少”，导致补充耕地管理和生产成本上升。

表1 2001～2017年全国土地整理复垦开发增加耕地数量 单位：万亩

3.2 城乡土地利用失衡

十九大报告指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这个矛盾在国土资源领域主要表现为城乡土地利用失衡。早在2010年，时任国土资源部部长徐绍史就撰文指出：农村居民点用地达24798万亩，人均农村居民点用地也达到了214m2，远超150m2的国标上限[3]。随着城市化进程快速推进，农村人口向城镇转移速度加快，2008～2018年共转移人口15734万人，年均转移1573万人（表2），这种情况下农村建设用地本应减少，但由于宅基地管理制度的缺陷，2015年全国农村居民点占地面积为2.87亿亩，农村人口人均居民点用地达到了317m2[4]。2010～2015年共转移农村人口7069万人，农村居民点总面积不减反增3902万亩，年均增加780.40万亩，人均农村居民点用地年均增长9.63%。同时，为了全面建成小康社会，新型城镇化不仅要为改善原有市民生活提供空间，而且还要为接纳农村转移人口生活工作准备空间，同时还要为基础设施和公共服务设施扩容改建留出空间。这导致一些地方在推进新型城镇化建设过程中一地难求，很多重大基础设施和民生工程在排队等待用地指标落地，土地逐渐成为一些地方经济进一步发展的“瓶颈”。

表2 2008～2018年全国乡村人口数量及占总人口比重

3.3 相关规划重叠紊乱

我国各部门规划类型繁多，由于缺乏统筹协调，各部门编制规划都是以部门为中心，相对独立封闭，强调部门利益最大化。这些规划单独看没有问题，甚至是科学合理的，但是放在一起就有很多不和谐因素，各部门规划不仅出现技术路线不相同、规划年期不一致、用地标准分类不统一以及技术规范不协调等问题，而且在同一国土空间上叠加后还出现多空间规则冗余、差异以及紊乱等现象。如一些地方环保部门在划定生态红线时为了完成上级下达的约束性指标，将可以作为耕地后备资源未利用地中的滩涂、沼泽地划入湿地进行保护，个别地方林业部门为了完成林地保护规划编制下达的指标，不仅将原国土资源部门认定的一些可开发的稀疏园地、残次林等耕地后备资源划入林地保护红线范围，而且有的甚至将农民家前屋后的围庄林也列入林业保护规划。在生态环境保护逐渐强化的背景下，无论是省级土地整治专项资金项目，还是本地财政投资的耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩以及工矿废弃地复垦项目立项，都要求符合生态红线区域保护规划，涉及占用林地和水域的，还需提供有权批准部门的证明材料。这就造成一些地方在项目立项过程中，为了取得同意开发证明文件，费尽周折。

3.4 复垦耕地产能堪忧

随着生态环境保护力度加大、可开垦耕地后备资源逐渐减少以及控制成片未利用地开发落实，城乡建设用地增减挂钩和历史遗留工矿废弃地复垦必将是当前和今后一个阶段实现耕地占补平衡数量指标的主要途径。耕地粮食综合生产能力高低不仅需要完备的农田水利设施外部条件，而且必须具备农作物赖以生存耕作层的内部基础，常规来说，要保持农作物正常生长最低要有30cm耕作层。通过城乡建设用地增减挂钩和历史遗留工矿废弃地复垦所形生产的耕地由于自身原因（建设用地），在没有客土覆盖条件下，不仅很难达到农作物生产所需的30cm耕作层要求，而且由于是“生地”，耕作条件也较差。同时，相关资料表明，1cm厚土壤的形成需要200年时间，而要形成黑土地，则需要双倍的时间[5]。因此，通过上述途径复垦所形成的耕地质量，很难与建设占用交通便利、灌溉设施配套齐全的耕地质量相比，耕地地力相差巨大，在短时间内无法达到建设占用耕地的产能。同时，由于补充耕地地块规模偏小，难以适应农业机械化生产要求，耕作条件不便，农民耕种积极性并不高，有的甚至撂荒，这也是造成补充耕地生产能力下降的原因之一。

3.5 重视建设忽视管护

我国实行耕地占补平衡制度，《土地管理法》规定，“非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地”，但是对于耕地占补平衡状态期限，《土地管理法》没有进一步明确。目前补充耕地政策考核只负责至新增耕地验收这个环节，为了能顺利通过验收，建设单位想方设法让项目在验收时达到最佳状态。按照“谁受益，谁管护”的原则，一些地方规定项目验收合格后1个月内，县级自然资源部门应与乡（镇）人民政府办理移交手续，签订移交协议，落实管护责任，同时规定市、县自然资源部门对项目跟踪管理年限不得少于5年。而从耕地占补平衡政策导向上分析，既然占用耕地是长期的，那么补充耕地也应当是长期的。事实上，由于后期管护经费缺乏有效筹集渠道，一些项目通过验收后，就再也没有进行有效管护，排灌渠道中随处可见垃圾、杂草丛生，一些村民为了自己方便，断渠铺路，影响排灌工程使用，有的甚至在补充耕地项目上违法建设、挖坑取土或者挤占破坏田间道路耕种，未能做到长期占补平衡。

4 新沂市破解耕地占补平衡难题的对策措施

4.1 全力拓展发展空间

新沂市依据耕地后备资源丰度把生产补充耕地任务分解到各镇，同时纳入镇政府年度目标考核。为了推进补充耕地指标生产进度，市政府督查室联合市自然资源和规划局成立督查组，严格按照工程任务进度，定期进行督导检查，建立“月通报、季排名”制度，做到年初有计划部署，年中有情况通报，年底有目标考核，确保完成全市耕地占补平衡任务。2018年分两批次共完成土地整治项目立项272个，计划新增耕地1.6万亩，项目立项数量和计划新增耕地面积均创历史新高；共验收耕地占补平衡项目61个、工矿废弃地复垦项目28个、城乡建设用地增减挂钩项目69个，实现新增耕地面积8900亩。2018年4月初，新沂市抽调专人对全市历史形成的未纳入耕地保护范围的园地和残次林地全面摸底，详细调查利用现状，编制开发方案，在完成可行性评估论证后上报审批，2018年10月17日获得批准，是全省第一家获批的县级市，开创了全省扩大补充耕地新途径的先例，计划新增耕地7933亩，目前已实施近2000亩。该项目先后受到江苏省、徐州市自然资源主管部门的高度肯定，并得到新沂市市委主要领导的表扬。工程全部完成后，必将大大缓解全市耕地占补平衡的压力，为“两重一实”项目顺利落地提供有力保障。

4.2 控制增量盘活存量

破解耕地占补平衡难题，难点在开源，重点在节流，为此新沂市坚持“增量指标保重点、一般项目靠挖潜”原则，实行差别化供地政策，补充耕地指标主要用于“两重一实”项目，严格按照《江苏省建设用地指标（2018年版）》及国家颁布的禁止、限制供地目录，核定各类建设用地规模。工业项目挂牌公告中明确约定项目投资额、投资强度、投产时间、建设周期、年产出率、亩均税收以及违约责任追究等监管内容，实行工业用地出让年限弹性化，鼓励一般产业项目用地实行先租后让。促进“招商引资”向“招商选资”转变，由原来按投资商申请规模供地转变为依据项目投资强度和预期综合效益供地，严把土地供应关。对老企业通过厂房加层和扩建改造等途径实施“零增地”技术改造增加生产空间，在符合控制性详细规划及不改变工业用途的条件下，不再补缴土地出让金，城市基础设施配套费给予优惠。通过减免土地出让金、城市基础设施配套费优惠，降低城市地下空间利用成本，引导企业合理开发利用地下空间。按照“属地管理”原则，将闲置低效用地处置任务分解到各基层单位，明确目标任务和时间节点，强力推动闲置低效用地处置，结果列入年度考核，并作为新增建设用地指标分配依据。2018年，开发区和高新区盘活低效企业17家、收储2家，总面积1113亩，完成批而未供土地整改面积3845亩。

4.3 建立国土空间规划

鉴于目前耕地占补平衡项目立项涉及各部门规划现状，新沂市借助第三次全国国土调查东风，全面查实查清全市自然资源家底，在严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线基础上，开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，严格管控开发规模和开发强度。充分抓住政府机构改革历史机遇，贯彻落实十九大报告提出的“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”要求，以资源环境可持续承载为基础，确定不同区域的国土空间容量，在生态、农业、城镇“三类空间”和生态保护、基本农田和城镇开发“三条红线”划定基础上，进行生产、生活、生态“三生空间”要素的科学规划，将各类空间性规划融合成为统一的国土空间规划，按照统一的自然资源分类及认定标准，坚持“因地制宜、适度开发、生态优先”的原则，找准耕地后备资源开发与生态环境保护的最佳切入点，对其中宜耕性未利用地、历史遗留工矿废弃地、空心村以及历史形成的未纳入耕地保护范围的园地、残次林地等适宜开发的农用地列入国土综合整治规划，合理规划开发利用时序，开发成的耕地用于完成补充耕地任务。

4.4 挂钩补量整理提质

城乡建设用地增减挂钩试点工作开展前，上级分配的年度新增国家用地计划是地方政府拓展经济发展空间的唯一途径，城乡建设用地增减挂钩试点工作开展后，不仅大大缓解了地方政府的经济发展压力，而且优化了城乡建设用地布局，更主要是由于城乡建设用地增减挂钩结余指标具备新增用地计划和补充耕地指标双重属性，地方政府具有拓展新型城镇化空间的自主权。新沂市2018年申报城乡建设用地增加挂钩项目182个，建设规模10414亩，计划新增耕地10383亩，申报项目数量、建设规模及计划新增耕地均再创历史新高。正如上文分析，在没有客土“外援”条件下，依靠城乡建设用地增加挂钩生产的耕地产能普遍不高。为此，通过积极争取，2015年新沂市成为全省3个农业综合开发高标准农田建设整县推进试点县之一，3年完成财政投资5.54亿元，建设高标准农田38万亩[6]，全市农田在土地生产能力提升、粮食增产、农民增收等方面都取得了明显效果。项目区粮食产量亩均提高75公斤以上，新增粮食产量1180万公斤，新增瓜果产量1800万公斤，新增花生产量200万公斤，新增年收益8915万元，项目区农民人均增收287元[7]。这与《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规〔2017〕13号）中“建立以数量为基础、产能为核心的占补新机制，通过‘算大账’的方式，落实占一补一、占优补优、占水田补水田”的要求完全契合。

4.5 多方筹资强化管护

针对目前土地整治工程后期管护存在管护责任落实难、资金来源无保障、影响投资效益发挥、工程使用寿命短等突出问题，新沂市逐渐探索出一套具有地方特色的后期管护办法。对以提高耕地质量为主要目的的原国土资源部门组织实施的土地整治、高标准农田建设项目和其他部门组织实施的新增千亿斤粮食产能规划建设项目、旱涝保收标准农田建设项目、农业综合开发项目以及末级渠系项目，由属地镇政府落实管护责任，所需管护经费由市财政从新增建设用地土地有偿使用费中列支；对以新增耕地数量为主要目的耕地占补平衡项目、工矿废弃项目以及城乡建设用地增减挂钩项目，由属地村委会负责管护，所需经费从项目工程新增耕地流转取得的收入中解决。同时，市自然资源部门还不定期组织人员对工程管护情况进行巡查和回访，监督检查管护责任落实情况，对发现的问题及时提出处理意见，确保补充耕地产能不下降。

5 结论

经过多年持续开发，新沂市与全国各地一样，同样面临可开垦耕地后备资源匮乏的问题。为此，新沂市坚持“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，一方面，积极贯彻落实自然资源部有关建设用地“增存挂钩”政策要求，盘活存量空间，实行差别化供地政策，促进“招商引资”向“招商选资”转变，缓解经济发展空间压力；另一方面，积极开展城乡土地综合整治，用好用足现行政策，在全省率先开展“双纳入”试点工作，全力拓展新型城镇化建设空间。逐渐探索出了“一手抓节流、一手抓开源”“两手抓两手硬”具有新沂地方特色的保护资源、保障发展实践经验，努力实现自然资源部陆昊部长要求的“用更少的新增建设用地指标，支撑新的经济总量增长”目标。