土地整治与乡村振兴的思考

胡传景

（江苏省新沂市国土资源局，江苏 221400）

1 引言

100多年前的帕累托改进理论显示：假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，至少使得一个人变得更好。如果一个经济体存在帕累托改进空间，经济学上普遍认为这样低效的产出情况是需要避免的。目前农业生产方式、农村建设布局、农民劳动就业都存在很大的帕累托改进空间，特别是农民进城后，存在长期空闲的农村建设用地和逐渐荒废的农业生产。通过开展土地整治，对资源要素进行重新整合，可为实施乡村振兴战略创造条件。

2 我国城乡土地利用中存在的问题

2.1 农民大量进城入镇

随着城市化进程快速推进，近10年来，农村人口快速向城镇转移，10年共转移人口15089万人，年均转移1509万人，2011年全国农村人口首次低于城镇人口，此后每年占总人口比重都以减少1个百分点以上的速度递减，详细情况见表1。

表1 2007～2017年全国乡村人口数量及占总人口比重

农村人口大量向城镇转移，是城市化和工业化的成果，说明城镇能够容纳这些外来转移人口。让有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，是全面小康社会惠及更多人口的内在要求，是促进土地向种粮大户集中、提高农业经济效益的必然路径。然而由于我国幅员辽阔，很多丘陵山区不适合进行农业机械化生产，在没有处理好规模化粮食生产前，人都走了，谁来保障我们的粮食安全？同时，人是社会建设的主体，人都走了，农村处处显出沉沉暮气，谁来促进乡村振兴？没有人的乡村，又哪来乡愁？

2.2 农业生产后继乏人

农业生产受自然灾害影响较大，同时市场价格不稳，风调雨顺多收的三五斗，经不起价格下跌的折腾；再加上近年来劳动力价格上涨及资源环境保护力度加大，种子、农药、化肥及农膜等农资价格一路飙升，导致农业生产成本急剧上涨，虽然有国家粮食生产补贴，但是根本无法弥补农资上涨的成本。占农民工总量50.5%[1]的1980年及以后出生的新生代农民工，自小就被灌输“好好学习，长大到城里工作”的思想，基本没种过地，对土地的感情不深，且早已习惯城镇生活，根本不会种地，再加上务农收益较低和耕地细碎化，导致他们更加不愿意种地。深入民族灵魂的去农文化，让农民逃离农村的信念如宗教般虔诚[2]，农村青壮年劳动力能够外出的基本已全部外出，目前留在村里种地的大都是50岁以上缺乏城市生活技能的人，一些地方由于缺乏劳动力，出现抛荒。农村青壮年劳动力大量流失，极大地加速了农村人口老龄化和农村劳动力年龄结构的老龄化，使中国老龄化问题在农村显得更加突出，很难想象老一辈种地人离去后，如何才能“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。

2.3 现行法律限制流转

为了维护社会稳定，保证农民“居者有其屋”，对宅基地自由买卖，政策法律是一贯禁止的。《土地管理法》规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”1999年5月6日国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定“农民的住宅不得向城市居民出售”。2004年10月21日国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》规定“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”2007年12月30日国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》进一步规定“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”。为了防止外村人购买和限制“一户多宅”，现行法律规定，村民要想出售宅基地也只能出售给本村符合条件的村民，而符合条件的村民又可以通过申请获得，在许多地方只要男性村民成年结婚就可以分户申请宅基地并获批准，父母去世后，在缺乏宅基地退出机制和限制流转背景下，通过继承又被动地变成“一户多宅”，导致宅基地闲置浪费问题越来越突出，已经引起决策层关注。

2.4 农村资源浪费严重

每年数千万农民进城后，家里还留着一块长期闲置的宅基地，造成资源浪费。更有甚者，由于近年来城市房价节节攀升，造成一部分进城务工农民买不起城镇商品房，出于叶落归根恋土情节和置业养老后顾之忧考虑，这部分农民将打工所得积蓄带回家后重新申请宅基地盖新房，新房盖好后又继续外出打工，浪费了大量资源。当前农村居民点空闲和闲置用地面积多达3000万亩。2000～2011年，在全国农村人口减少1.33亿人的情况下，农村居民点用地反而增加了3045万亩。而且，每年因农村人口转变为城镇居民而新增农村闲置住房5.94亿m2，折合市场价值约4000亿元[3]。3000万亩的农村用地闲置，相当于现有城镇用地规模的1/4，在用地如此紧张的今天，是多么不合时宜[4]。江苏土地市场网2018年1月8日公示的增减挂钩节余指标宿迁与苏州专场流转结果显示，增减挂钩节余指标竞价成交价格已经超过66万元/亩[5]。如果将上述农村闲置用地进行整理，可结余增减挂钩指标按总面积1/3计算，流转成交平均价按33万元/亩计算，收益将达3.3万亿元。

2.5 城镇土地供需失衡

国家为了坚守18亿亩耕地红线，一方面，从严控制新增建设用地，“十三五”期间，全国新增建设用地总量控制在3256万亩，而在“十二五”期间，这一数字是3925万亩[6]，“十三五”时期全国新增建设用地年均651万亩，与“十二五”相比，年均减少134万亩，总共减少约669万亩，2017年安排全国新增建设用地总量指标为600万亩，较2016年的700万亩，减少了100万亩[7]，这意味着“十三五”后三年新增建设用地计划将继续压缩，年均至少减少223万亩；另一方面，严格执行耕地占补平衡政策，确保“占一补一、 占优补优、 占水田补水田”，实现耕地占补平衡数量、质量双到位，经过十多年大规模开发整理，土地后备资源中开垦条件较好、易开发利用的地块已开发殆尽，集中连片的更是所剩无几，后备资源总量急剧萎缩。由于历史原因，一些后备资源位于生态红线范围内，为了严格保护生态环境，严禁毁林开荒造地、填海、填湖、填湿地垦造耕地，严格控制成片未利用地开发，耕地占补平衡工作面临前所未有的挑战。但是随着社会经济发展、人们生活水平提高、城市化进程加快，城市对拓展空间的需求却与日俱增。

3 新沂市促进乡村振兴的具体对策

3.1 促进产业兴旺，助力农民增收

乡村振兴，离不开产业支撑，更离不开振兴乡村的人，鉴于农村人口大量流失，青年人才奇缺的现状，新沂市坚持从软硬两个方面着手促进青年返乡创业，不仅为返乡创业人员提供容量大、门槛低、易接收的各种优惠政策，召唤“候鸟归巢”，而且组织返乡人员到农家乐、精品民宿、电商产业园和设施农业基地现场学习培训，推广和普及新品种、新技术、新模式，提高实际操作技能，开拓创业人员视野。同时，根据新沂市乡村振兴规划，精心规划42km休闲农业带，依托农村土地综合整治，加大农村基础设施投入，重点培育扶持“一镇一业”，迁村并点优化农村建设用地布局，推进“农文旅”深度融合，加快宋庄民宿、蜜桃小镇等项目建设，努力把休闲农业带建成全省最美生态休闲农业观光带。引导农民发展设施农业，生产反季节果蔬，提高农业效益，鼓励成立公司+农户的新型农业合作社，发展绿色农产品、有机农产品、地理标志农产品，创立农产品品牌，促进产业兴旺。支持青年发展电商，组建电子商务服务联盟，成立电商领导小组办公室，出台《新沂市电子商务产业发展扶持办法》，在仓储、物流、原材料等方面提供全方位服务。

3.2 发展规模经营，提高农业效益

紧紧抓住高标准农田建设整县推进难得契机，2015～2017年期间，投资6.59亿元，建设高标准农田45万亩，基本实现了全市110万亩永久基本农田高标准建设全覆盖[8]，对田、水、路、林、村进行综合整理，整地、修渠、筑路、建桥、打井，全力为农业生产“强筋壮骨”，为促进土地流转，发展适度规模经营奠定坚实基础。在新沂市时集、阿湖、高流等高标准农田项目区，引导农民发展大棚草莓、葡萄、果蔬等高效产业生产，推动传统农业向现代农业“蜕变”，过去靠天收成的中低产田，如今变成了农民的“聚宝盆”。一些外出务工人员也看到商机，在外打拼多年的双塘镇青年农民高一山2017年春节回家过年，果断决定流转500亩土地，种植葡萄，他算了一笔账：一亩地葡萄最少能产3500斤，按照保守的3元/斤计，500亩毛收入就是525万元，除去30个工人工资75万元，农药化肥和水电费用75万元，租金50万元，建造大棚的投入不到4年就可以收回，而大棚的使用寿命至少15年。随着全市务工人员返乡流转土地发展高效农业增多，用工需求量明显增大，农民不出家门就可以就业。花厅村62岁的村民陆顺启深有感触地说：“土地流转后，每年不仅有1000元/亩的租金，而且国家粮食补贴还归自己，最主要的是像我这样年龄的人，出不了家门，过去农闲时节，整天在家里没有事情做，现在葡萄园、桃园、草莓园争着要，每天至少给70元，每年也有20000多元的收入，这在过去根本连想都不敢想”。

3.3 探索三权分置，实现资产收益

2018年中央1号文件首次明确提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。新沂市扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证，依托多年打造的“一山一湖一古镇”旅游品牌，抓住开发建设 “一带八园”农旅线路契机，创新农业与乡村旅游发展模式，完善旅游服务设施，提升旅游品质，引导农民参与乡村旅游建设，优化特色村庄环境氛围。以空闲宅基地和房屋使用权作价入股乡村旅游产品建设，打造乡村气息浓厚的景点，结合节日休闲、农产品采摘、春季赏花旅游需求，整合长期外出务工人员的闲置房屋，发展乡村餐饮、住宿、土特产购物等产业，带动乡村产业转型升级，盘活了农村闲置多年的资产。既增加了集体经济组织收入来源，又为返乡创业人员提供了创业场所，同时为农民增加了财产性收入，更主要的是保留了农民宅基地资格权，满足了外出务工人员老年叶落归根回乡养老的需求，农民十分乐意接受这种形式。同时针对农村老年人逐渐增多、子女无暇顾及的现实情况，扶持返乡人员利用农村闲置建设用地发展社区养老，提供针对老人的专业服务，在减轻家庭供养负担的同时还可以与亲友居住在同一个社区，便于相互照顾。

3.4 优化用地布局，改变农村面貌

为改善农民居住环境，建设美丽乡村，新沂市全面摸底各村土地利用现状，“村村过堂”，结合实际，因地制宜制定“一村一策”土地整治方案，全力推进“空心村”整治工作，统一规划、统一配套、统一建设，荒废闲置多年的老宅基地、村周围边角地等得到了合理使用，有效遏制了弃旧宅建新宅、一户多宅、宅基地超标等现象。不仅守住了耕地保护红线，缓解了建设用地压力，而且极大地改善了农村生产生活条件和生态环境，成为以城带乡、城市反哺农村、促进城乡统筹发展的重要抓手。在符合土地利用总体规划的前提下，通过土地整治，调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地，优先保障农村生产生活用地需求，利用三年左右时间，集中力量规划建设50个“村强、民富、景美、人和”的农村新型集中居住区。2018年规划新建村级综合服务中心51个，全部具备“八室两超市一广场”的功能，建筑面积不低于600m2，占地面积不小于10亩；2018年规划新建中小学幼儿园32个，占地面积1000多亩，所需用地指标由全市通过土地整治优化城乡建设用地布局统筹解决，保障城乡基础设施互联互通，促进城乡公共服务体系协同发展。

3.5 拓展城镇空间，促进乡村振兴

乡村振兴需要依据经济社会发展态势和资源需求变化，综合运用经济、行政、法律等手段深化土地供给侧结构性改革，实施差别化产业用地政策，以市场化配置土地资源为平台，拓展新型城镇化建设空间，聚集乡村振兴资金，促进乡村振兴建设资金自身造血机制形成。新沂市以完善建设项目占用耕地补充方式为突破口，促进补充耕地工作由“一家管，大家用”向“大家管，大家用”转变，首先根据各镇土地后备资源现状，由市政府向各镇下达申报各类土地整治项目任务，并将完成数量列入各镇年终考核，极大地提高了各镇申报实施土地整治项目的积极性；其次扭转“等靠要”思想，规定所有用地项目报批必须市场化配置补充耕地指标，推动项目落地由“找市长”向“找市场”转变，倒逼用地企业将补充耕地成本列入项目预算，促进企业节约集约用地；最后按照“谁投入，谁受益”的原则，有序引导社会资本参与补充耕地指标生产，拓展了各类土地整治项目资金来源。2018年新沂市共申报立项城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦及耕地占补平衡项目186个，全部通过专家评审，建设总规模12539亩，计划新增耕地面积12511亩，产生的钩挂指标优先满足农村发展需求，剩余部分调剂给城镇使用，土地增值收益全部返还农村，既为乡村振兴开辟了资金来源，也为重大项目和重点工程开工建设提供了有力保障。

4 结束语

乡村振兴讲究的是实干，既需要健全的政策“软环境”，更需要真金白银的“硬投入”。新沂市通过实施农村土地综合整治，在优先满足农村自身发展条件下，结余的指标通过市场化配置平台调剂给城镇使用，同时严格执行“所得收益全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略”的政策规定，促进乡村振兴由“输血式”投入向“造血式”自给转变，最终实现“城市支援乡村、工业反哺农业”的城乡协调发展目标。