瑞典自然资源管理概述

马朋林，刘伯恩

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

瑞典国土面积45万km2，大约15%的国土位于北极圈之内[1]，2018年全国人口大约1020万[2]。耕地面积共2.65万km2，占国土面积的6.5%，集中在国家南部地区[3]；森林覆盖率达到69%，位居世界前列，森林覆盖面从南向北逐渐增多[1]。铁矿、森林和水力是瑞典三大资源。铁矿储量比较多，系欧洲最大的铁矿砂出口国；森林资源丰富，林业提供了全国9%～12%的就业岗位，纸张、木材等商品成为瑞典出口贸易中比例最大的商品[1]。

1 瑞典行政体制概况

瑞典行政体制分为中央、地区（县）、地方三级。中央级主要由首相府、内阁部和政府机构组成。首相和10个内阁部的22位内阁部长组成瑞典内阁[4]。内阁部是宏观层面的管理者，下属政府机构和国有公司。政府机构履行瑞典议会授予的管理职责，是行政管理事务的具体承担者；国有公司由瑞典政府全资或部分控股，在相关领域代表政府开展生产活动。虽然政府机构隶属于内阁部，中央政府在指导政府机构方面具有一定的空间，但是政府机构具有较强的独立性。政府机构在法律适当的前提下就具体事务做出的决定，中央政府以及内阁部无权干预。与欧洲其他国家不同，一是瑞典部分内阁部包含多名内阁部长，二是每届内阁成员均由来自不同政党的人组成。

地区级由县议会授权的县级管理机构组成。瑞典全国共有21个县，其中13个县的议会职增加了区域发展的职责，这13个县被称为地区。地方级由市政议会授权的地方当局组成[5]，地方级政府有290个。地区和地方根据瑞典宪法进行自治，《地方政府法》授予了地区和地方当局自治的责任范围和管理权限，具有较大的自主权，拥有各自的税基[6]。

2 瑞典自然资源管理体制

2.1 自然资源管理体制

瑞典行政管理体制分为三级，地区和地方当局拥有部分自治权。近年来，随着瑞典民主进程的发展，加之地方当局与个人之间更有利于保持较好的联系和效率，中央政府向地方当局授权的范围越来越大。《地方政府法》规定地方级当局拥有教育、城市服务、健康与环境、环境卫生、城市规划等权限，而自然资源的管理权限只下放到地区（县）级机构。故，瑞典自然资源管理组织分为两级：中央政府内阁部/政府机构；地区（县）行政机构。本文主要介绍瑞典中央级自然资源管理部门。

2.2 自然资源管理部门

瑞典中央政府实行大部制，内阁部数量较少，内阁部管理业务范围更广泛，部分内阁部根据业务范围设置多个部长。因此，总体来看瑞典自然资源管理机构职能较为综合，涉及自然要素较多，主要管理部门是企业与创新部、环境与能源部。这两部都是大部，人员和下属政府机构众多，参与瑞典自然资源管理的政府机构和组织大多隶属于这两个内阁部，见表1。

2.2.1 企业与创新部

企业与创新部是瑞典中央政府中最大的内阁部之一，负责瑞典住房和城市发展、国有企业、信息技术、企业和产业政策、农村事务、区域增长和基础设施等多个领域，涉及的自然资源领域包括土地、矿产、森林、空间规划、住房等[7]。企业与创新部内设部门较多，各部门为政府制定政策提供基础支撑，管理各自领域的政府机构。根据企业与创新部的职责范围，设有4个部长、4个分部和1个秘书处，见图1。4个分部和秘书处又根据各自职责和管理工作设有多个部门，并管理部属的相关机构，见表2。

表1 瑞典自然资源管理的机构

图1 企业与创新部内设部门

表2 企业与创新部内设部门结构

此外，企业与创新部管理政府机构73家，占中央政府全部政府机构总数的四分之一，是管理政府机构最多的内阁部[8]。73家政府机构由企业与创新部的4个分部以及分部所属的司局管理，涵盖了企业与创新部的各个领域，承担企业与创新部的各项管理职能。73家政府机构中，涉及自然资源的主要有5家，见表3。

表3 企业与创新部政府机构涉及自然资源的部门

2.2.2 环境与能源部

环境与能源部是瑞典的内阁部之一，负责政府的环境、能源和气候政策的制定和实施。该部致力于气候、能源、生物多样性、化学品、生态环境、自然和森林保护、海洋和水环境、辐射安全和国际环境合作等问题。环境与能源部设秘书处和8个司，涉及自然资源管理的是自然环境司。自然环境司负责自然资源保护和生物多样性、海洋环境问题和水管理、近20项不同的国际自然资源保护和海事公约，以及欧盟在这些领域的工作。户外活动，海岸保护，场地保护，以及评估农业、渔业、林业和驯鹿饲养对环境的影响，也是该司工作的一部分。

瑞典环境保护局是环境与能源部所属机构，但不属于“政府机构”。环境保护局负责气候、空气、土壤、生物多样性、污染区域、循环和废物、环境监测等与环境有关领域的管理，也负责管理瑞典自然保护区。环境保护局设有9个部和37家下属机构，其中自然部的使命是实施生物多样性和生态系统服务，制定景观和野生生物管理政策，保护湖泊、溪流、海洋、湿地、森林等环境，确保实现环境目标 。

瑞典海洋和水资源管理署是成立于2011年的新机构，是环境与能源部所属的政府机构，也是瑞典海洋和水资源的管理机构。海洋和水资源管理署履行瑞典法律授予的相关职能，负责瑞典海洋和陆地水资源的规划、监督和法规的制定与实施， 保护全国海洋、河流、湖泊等水资源，代表瑞典参与欧盟海洋和水资源管理与合作，履行欧盟《水资源框架指令》，实现瑞典海洋和陆上水资源的可持续发展。

3 瑞典的自然资源管理

3.1 矿产资源管理

3.1.1 管理机构

瑞典管理陆地和海洋矿产资源的机构是瑞典地质调查局所属的独立决策机构——瑞典采矿监察局。采矿监察局由首席采矿检查员领导，负责管理勘查和开采许可、矿山生产检查，并提供有关矿物立法和勘查的信息[9]。截至2018年8月，瑞典共有矿山16座，其中金属矿山15座、粘土矿山1座。

3.1.2 管理法律法规

瑞典是世界上对矿业进行立法管理最早的国家之一，最早的采矿法颁布于13世纪。规定矿产资源开发与保护的法律主要是《矿产法》和《矿物条例》[10]，《大陆架法》和《大陆架条例》规定了从海洋开采矿产资源的有关事项。此外，《规划和建筑法》《环境法》和《古代纪念碑和发现法》也有条款涉及矿产资源。

2014年6月11日，瑞典议会修订了《矿产法》关于勘查工作的规定，从而扩大了勘查许可证持有者提供勘查工作信息的义务。该修正案于2014年8月1日生效。修订的目的是确保受勘查工作影响的人士及时获得所需的资料，以保障他们对许可证持有人的权利。修正案的另一个作用是澄清对采矿勘查公共利益的监督和责任。

勘查许可证或开采特许经营者通常需要在工作开始前申请许可证，行为人也要遵循《规划和建筑法》《环境法》和《古代纪念碑和发现法》等法律法规的相关规定。

3.1.3 管理制度

《矿产法》适用于锑、砷、铍、铋、铯、铬、钴、铜、金、铱、铁、发生在基岩、镧和镧系元素、铅、锂、锰、汞、钼、镍、铌、锇、钯、铂、铑、铷、钌、钪、银、锶、钽、钛、钍、锡、钨、钒、钇、锌和锆、红柱石、磷灰石、重晶石、水镁石、耐火材料或烧结粘土、煤、萤石、石墨、蓝晶石、菱镁矿、霞石正长岩、黄铁矿、岩盐或类似盐矿床、矽线石和硅灰石、石油、天然气和钻石等。铀矿于2018年8月1日从以上范围中被剔除，在2018年7月31日之后将无法申请铀矿勘查许可证或开采特许权[11]。

矿产资源勘查必须只有勘查许可证持有人进行，并且进行矿产勘查必须由具有资质的特许公司进行。矿产法适用的矿产资源中，石油、天然气和钻石资源的勘查许可要求更加严格，法案对勘查许可证的允许和禁止都做了详细的规定。勘查许可证有效期为3年，可以申请延长1年，当有特殊原因并已经开展大量工作时，最多可以延长2年，总共达到5年。

此外，海底矿产资源的管理由瑞典采矿监察局根据《大陆架法》和《大陆架条例》规定，审核海底矿产资源勘查开发的许可。

3.2 土地资源管理

瑞典法律规定，土地为不动产。瑞典是欧洲比较早形成土地管理制度的国家，也是欧洲土地管理制度延续比较好的国家。早在12 世纪, 瑞典就已经有了土地(不动产)管理的成文地方法规[12]。经过几百年的发展，瑞典土地管理制度也在不断完善。1932年瑞典对国家土地管理制度进行了改革，建立了土地权利登记制度，成为现代登记制度的雏形。瑞典的土地登记制度堪称世界领先，波罗的海国家包括俄罗斯等都受到瑞典土地登记体系的影响[13]。

3.2.1 管理机构

瑞典土地登记工作由国家制图、地籍和土地登记管理局负责领导，对土地和不动产信息进行统一管理。该管理局以及下属机构对全国的土地及附属不动产信息进行采集、登记、加工和集成，包括基础空间数据、宗地估价信息、土地和房产交易信息、土地和房产权属现状和环境信息。

瑞典中央政府参与土地市场管理的是土地银行。土地银行的功能，一是将具有潜在市场价值的土地通过竞拍等市场方式收归国有，经过一系列的整理，增加土地价值；二是对瑞典土地市场进行国家干预，打破市场垄断，维护土地市场平稳，保障国民的用地需求，实现土地市场和经济社会平稳发展的目的[14]。

3.2.2 管理法律法规

瑞典法律规定，财产分为不动产和动产。不动产统称为土地，其他物品称为动产。瑞典管理土地资源的法律主要有《不动产财产法》[15]《规划和建筑法》[16]《关于土地和水域管理的条例》[17]等。这些法律列出了土地（不动产）在确权、登记、转卖、规划、开发、治理、修复、污染整治等各个环节需要遵循的要求，对土地（不动产）的开发、房屋建筑、拆迁整理、修复赔偿等方面做了详细的规定。根据法律规定，确定了土地登记、土地银行、土地与环境法庭等各项管理制度。

3.2.3 管理制度

瑞典的土地（不动产）可以由私人或公共持有。土地均被分割为不同地块并标注名称和属性，详细地记录在国家土地登记系统中。由于登记信息面向社会开放，大众可以非常容易确定每个地块的信息。持有人对土地和附属建筑物拥有的所有权包括占有、处置不动产的权利，但是对不动产开发利用的权利也受到规划、建筑、环境等方面法律的制约。个人和组织除了可以在私有土地上获得所有权外，也可以获得公共持有土地的租赁权。租赁权人对土地的权利和所有权人的权利实质上相同，但是租赁权人无权转让土地，有权处置其对土地的租赁权。

2010年7月，《规划和建筑法》实施。该法将过去由财产法庭以及行政法院负责的规划和建筑类案件的管辖权交由土地和环境法庭负责。瑞典法庭体系分为两类：普通法庭体系和专业法庭体系。土地和环境法庭属于专业性法庭，管辖土地租、赁权案件，环境许可案件，土地征收、补偿案件，环境损害案件，水类案件等[18]。

土地银行制度是瑞典保障土地交易，维护土地市场稳定，确保瑞典经济社会稳定发展而于20世纪初设立的制度。土地银行制度的设立，有效地解决了城市发展中遇到的各类问题，例如住房短缺、市政与交通设施需求、公益用地紧张等问题。土地银行制度是私有制下政府有效调控城市土地供需，实施公益建设的有效措施。瑞典土地主要以地方政府为主，一般由地方政府公益性的专门土地机构执行土地银行职能，代表政府实施土地投资，对收购土地开展评估，实施土地整治，再进行出让或出租，获取土地增值收益。

3.3 森林资源管理

瑞典的森林资源产权分明，分为公有森林和私有森林，公有森林分为国有森林和其他机构公有森林，私有森林分为林业公司所有和个人所有。国有森林的管理人是Sveaskog国有森林管理公司，其他机构公有森林管理人是持有机构，私有森林的所有人是管理人。国有森林占全国森林的14%，范围遍布全国，但大部分在瑞典中部以及北部地区；其他机构公有森林占2%；林业公司持有森林占25%；个人所有森林占50%；地方政府持有森林占3%；其他持有森林占6%。国有森林和地方政府持有森林是瑞典木材的主要来源[19]。

3.3.1 管理机构

瑞典森林资源管理的行政机构是国家森林局。国家森林局的主要职能是制定和实施林业政策，执行《林业法》《环境法》规定的内容，统计森林资源和林业数据，促进森林管理，实现林业的经济目标和环境目标。国家森林局总部位于延雪平市，在全国80多个地区设立办事处，与瑞典森林与农业科学院、瑞典农业科学大学、北欧森林所有者协会、瑞典森林工业联合会等林业领域非政府机构共同合作，参与瑞典森林资源的开发和保护，促进瑞典林业的可持续发展[20]。

3.3.2 管理法律法规

瑞典管理森林资源的法律主要是《林业法》《森林保护条例》和《不动产财产法》，其他法律对森林和林业等方面工作做出了相关规定，例如《环境法》。

《林业法》规定了社会对森林所有者的要求，法律规定，森林是一种可再生、可持续、具有良好收入的资源。森林所有者有义务考虑自然、文化遗产、驯鹿饲养和其他利益。在森林砍伐、自然资源和遗产保护、生物多样性、林地管理以及其他方面，《林业法》都作出了较为详细的规定[21]。《森林保护条例》由瑞典国家森林局根据《林业法》制定颁布，条例更加详细地规定了在森林及生态环境保护、森林资源开发、林木更新、病虫害防治、森林安全、自然遗产保护等各方面需要遵循的内容[22]。《不动产财产法》将森林作为财产，在财产确认、登记、交易、租赁、抵押等方面做了详细规定。

4 瑞典的自然资源管理特点

4.1 自然资源管理法规完善

瑞典是世界上开展自然资源管理最早的国家之一，自然资源管理具有悠久的历史。瑞典具有悠久的历史，较为稳定的政治体制确保了国家的管理制度得到了良好的延续。瑞典的土地登记和矿业管理理念和制度都形成于12～13世纪，并在之后的发展中得到了很好的延续和完善，没有发生重大的修改。与我国的资源类法律不同，瑞典的资源类法律篇幅长，条文名目详细，规定内容十分具体，一部法律基本涵盖了管理范围内的各项细节。几百年的不断完善和修订，加之政府不断地根据发展趋势对现行制度进行调整更新，使得瑞典的土地和矿业管理处于世界领先地位。

4.2 实行自然资源的综合管理

瑞典的中央部门数量少，每个内阁部都负责管理广泛的领域，企业与创新部一家内阁部涵盖了自然资源的大部分门类，内阁部下属的机构众多。这种制度在瑞典运行多年，经验丰富，最大范围内提高了自然资源管理的效率，也为其他国家进行自然资源管理制度改革提供了有效的借鉴。

4.3 重视资源的产权管理

瑞典历来重视资源的产权管理，重视对财产所有者权利的保护。瑞典建立了世界上先进的土地登记制度，对所有土地及附属财产进行系统登记，并向全社会公开，成为土地及附属品产权管理和交易的制度保证。《不动产财产法》是瑞典自然资源产权管理的主要法律，对土地、矿产、森林等各类自然资源的产权管理进行了详细的规定，是不动产产权管理的法律保障。