2018年矿业权申请受理情况分析

徐荣强，张 林，段君君，张 宇

（自然资源部信息中心，北京 100812 ）

世界经济增速减缓，全球矿业市场也受到明显影响，中国作为世界经济增长的引擎，对全球经济的增长做出了巨大贡献。我国基础设施建设迅速发展，对于能源、矿产等商品的需求日益提升。2018年是自然资源系统建机制、打基础、促融合、全面确立工作职能的起步之年[1]。矿业权管理工作作为自然资源部的重要工作职能，在保障国家矿产资源权益、维护正常的矿产资源勘查开发秩序、优化矿产资源配置和矿业权人合法权利等方面有着重要作用[2]。为落实党中央简政放权的部署，深入推进“放管服”改革，国务院相关主管部门相继制定了一系列矿产资源管理改革制度，不断规范矿业权的管理与审批，对矿产资源管理本身、自然资源管理部门和矿权人的权利都产生了深远的影响。

1 报自然资源部矿业权基本状况

1.1 矿业权申报数量整体有所增长

随着矿业权办理事项不断合并、精简，非油气探矿权申报数量呈逐年下降趋势；非油气采矿权申报数量保持低位；油气探矿权由于以延续申请为主，总体保持稳定；油气采矿权申报数量稳中有升（图1）。2018年，自然资源部政务大厅共接收矿业权1262件，同比增长20.9%。其中，非油气探矿权301件，同比减少13.3%；非油气采矿权107件，与2017年持平；油气探矿权531件，同比增长16.5%；油气试采246件，同比增长196%；油气采矿权323件，同比增长141%。总体上看，全年矿业权项目申报数量整体有所增长，采矿权申报数量增幅较大，探矿权申报数量小幅减少。

图1 近5年报自然资源部矿业权申请数量

1.2 非油气探矿权延续项目数量有所下降

2018年，非油气探矿权中，新立项目申报13件，占4%，新立勘查面积761.49km2，同比增长 322%；延续项目119件，占39%，同比降低32%；变更项目28件，占9%，与上年持平；保留项目77件，占26%，与上年持平；注销项目64件，占21%，同比增长12%（图2）。

图2 非油气探矿权接收情况

1.3 非油气采矿权划定矿区范围申报数量有所增加，煤矿新立划定矿区范围数量明显增加

2018年，非油气采矿权中，新立7件，同比减少53%，包括煤矿5件、银矿1件、钼铅锌多金属矿1件，总申请生产规模7510万t/a；延续申请17件，与上年持平；变更申请16件，相比上年增加5件；抵押备案18件，同比增加1件；划定矿区范围申请共计49件，同比增长4.2%，其中，划定矿区范围新立申请26件，同比增长8.3%（图3）。受《国土资源部关于支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国土资规〔2016〕3号）文件中“从2016年起，3年内停止煤炭划定矿区范围审批”的规定影响，煤矿划定矿区范围申请数量大幅增加。

1.4 油气探矿权缩小变更有所增加

2018年，油气探矿权中，新立9件，占1.7%；延续288件，同比增长16%；探矿权变更186件，同比增长16%；探矿权注销45件，与上年持平（图4）。因投入不足、申请人认为勘探潜力较差、退出国家级自然保护区及其他禁止勘查开采区等原因，全年累计退出区块面积19.99万km2。

图3 非油气采矿权接收情况

图4 油气探矿权接收情况

1.5 油气试采申请快速增长

油气采矿权中，新立19件，与上年持平；延续31件，与上年持平；采矿权变更27件，同比增长2700%，其中，12件为申请人名称变更，9件为原有采矿权扩大面积变更，6件为退出自然保护区缩小面积变更；油气试采全年申报246件，同比增长296%（图5），主要集中在新疆、内蒙古、河北、甘肃、陕西、吉林、青海、四川、重庆，其中，中国石油天然气股份有限公司申请227件、占总量的92%，其他公司申请与去年同期基本持平。通过油气试采求取参数，既保证了探明储量的准确性，也为申请采矿权新立提供了法律依据。

图5 油气采矿权接收情况

2 矿业权审批中面临的问题

2.1 矿业权退出保护区

自中办、国办通报祁连山国家级自然保护区生态环境问题以来，自然保护区内矿业权的退出工作陆续展开，涉及保护区的矿业权按照《自然保护区条例》及《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》等相关规定逐步依法退出，以申请人主动退出以及公告注销的方式为主，全年矿业权缩减面积申报数量明显上升。但同时，在矿业权与自然保护区重叠的范围内，目前实施的矿权退出方式，降低了矿业权人的投资积极性；关闭了大量的矿山企业，减少了政府的税费收入，引发大量职工就业安置问题；影响了我国矿产品价格及供应平衡，给矿山企业造成了经济损失。

2.2 转采前缴纳出让收益

《矿业权出让收益征收管理暂行办法》出台后，矿业权人对于征收矿业权出让收益的政策存在较大争议，如该办法中第十三条规定“探矿权人在取得勘查许可证前，首次缴纳比例不得低于探矿权出让收益的20%；剩余部分在转为采矿权后，在采矿权有效期内按年度缴纳。”矿山企业在担负勘查支出的同时还要缴纳出让收益，使企业在未取得收益时就需缴纳大量资金，一定程度上降低了矿山企业进行矿业权勘查工作的积极性，不利于市场的良性发展。

2.3 对政策理解不够透彻

随着“放管服”改革的的深入推进，国土资源部于2017年底出台了多个政策性文件，删除了已不适应目前矿产资源管理实际的内容，同时也吸纳了诸多现行矿产资源管理中行之有效的管理方式和手段，简化了部分原有政策中不便民利民的程序和环节[3]。根据实践情况来看，降低制度性交易成本，减轻矿业权人负担的目标初见成效，但同时矿山企业乃至省级矿业权主管部门对于新政策的理解与把握良莠不齐，造成矿业权人在矿权申报时遇到了很多阻碍。如国土资规〔2017〕15号文件要求矿权人提供国土资源主管部门核查意见，由于核查内容较多、核查周期过长，导致大量矿业权因缺少省级矿业权主管部门的意见或意见内容不规范而无法在有效期时限内申请矿业权延续的问题时常出现。

3 进一步完善矿业权管理工作的对策建议

3.1 完善退出保护区机制，保障各方权益

一是采取科学方法促进涉及自然保护区内矿业权的合理退出，探索研究异地置换、产能置换方法，尊重历史决策并综合考虑当地经济状况，完善涉及自然保护区的矿业权的补偿、退出机制。二是相关主管部门应加快保护区具体范围核实工作，各部门间应统一规范自然保护区及其他禁采区的相关数据，合理科学论证保护区的功能划分与边界划定，向矿业权人公开自然保护区范围。三是妥善解决矿产资源勘查与开发和环境保护的矛盾，坚定不移地鼓励合法勘查活动，在落实生态文明建设要求的同时，更好地保障矿业权人的合法权益，确保退出保护区工作的统筹协调稳妥推进。

3.2 完善矿业权出让收益征收，保证平稳过渡

矿业权出让收益制度的出台，解决了各省对矿业权价款概念存在的不同理解。为进一步完善矿业权出让收益制度，保证价款与出让收益征收制度的平稳过渡，一是统筹协调各部门间利益，调整出让收益征收阶段，尝试在转采后进行征收；二是适当降低首期收取比例并探索结合基准价与出让收益率混合征收的方式，充分考虑市场波动，保持政策的可调解性；三是考虑探矿权人前期投资风险，鼓励矿业权人风险勘探，增加矿产资源储备；四是广泛调研征求矿业权人意见，认真总结实践经验，加快政策的修订完善。

3.3 加强新政策解读宣传，提升服务质量

加强对新出台政策文件的解读，增强新政策法规的宣传力度，拓宽申请人的咨询渠道，保障矿业权审批高效有序进行。2019年，自然资源部部级层面将有大量矿业权到期延续，受当前煤炭政策、国家发改委负面清单等调控政策的影响，或将迎来矿业权申报数量的进一步增长，建议：一是做好衔接工作，完善审批制度，推进“互联网+”建设，实现矿业权全流程网上审批，提高审批效率；二是统一审批标准，明确规则，细化要求，提升政务服务质量，最大程度地限制自由裁量权，规范行政权力运行[4]，更好地践行“以人民为中心”的服务宗旨。