深度贫困地区土地利用变化及政策研究

王 千

（河北省国土资源利用规划院，河北 050051）

十九大报告指出,过去5年我国6000多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从10.2%降到4%以下,脱贫攻坚已经到了决战决胜阶段。深度贫困地区是脱贫攻坚的坚中之坚。土地是重要的自然资源，集承载、养育等功能为一体，通过制定有效的土地政策有助于扶贫地区脱贫。目前，贫困地区土地利用相关研究，从内容上主要集中在三个方面：①土地整治、增减挂钩与流转、占补平衡分析[1-4]；②土地利用变化及驱动力、生态环境影响分析、土地资源承载力、脆弱性方面的研究；③土地扶贫政策制度研究。其中，贫困地区土地整治、增减挂钩与流转、占补平衡研究，主要涉及土地整治、增减挂钩与流转如何与扶贫结合、贫困地区整治与流转的模式、实施前后效果等方面。在贫困区土地利用变化研究方面，韦鲜芳等[5]借助土地利用类型面积变化研究模型分析了广西左右江革命老区贫困县6类地类的变化特征；谢臻等[6]基于遥感和GIS对内蒙古科尔沁左翼后旗和重庆市酉阳土家族苗族自治县农村耕地利用演变进行了对比分析；李怡等[7]利用土地利用变化率和公共边测度法分析了龙州县建设用地变化特征与驱动因素；孙丕苓等[8]分析了环京津贫困带土地利用变化的地形梯度效应、土地利用多功能性的县域尺度时空分异及影响因素；赵丽等[9]对河北涞水县土地利用变化的生态系统的影响及驱动因素进行了分析；魏媛等[10]分析了喀斯特贫困山区土地利用碳排放效应及风险。在土地扶贫政策制度研究方面，郑子敬[11]对1978年以来扶贫开发进程中的土地政策进行了系统分析，认为土地政策在扶贫开发进程的不同阶段发挥着不同的作用；余文波等[12]介绍了农村土地精准扶贫/脱贫有关政策；郑娟尔等[13]介绍了贵州省扶贫攻坚与土地政策创新特点与主要做法；阮松涛等[14]对我国土地扶贫开展了制度分析与政策探讨与分析。研究尺度主要包括全国尺度、区域尺度，如环京津贫困带[8]、鄂西地区[15]，目前以县级尺度进行研究的较多。

综上，目前贫困地区土地利用变化研究主要以县域尺度为主，研究主要涉及土地整治、增减挂钩与流转和土地利用变化及影响；土地扶贫政策研究主要以政策归纳分析为主，对深度贫困地区土地利用长时间序列的研究较少，鲜有对土地扶贫政策实施引起区域土地利用变化进行分析。本文以河北省10个深度贫困县为研究对象，利用数理统计模型分析2009～2017年10个贫困县土地利用变化情况，梳理已有土地扶贫政策，分析土地扶贫政策实施对区域土地利用变化的影响，为深度贫困区扶贫脱贫和乡村振兴提供参考。

1 研究区域概况与数据来源

河北省，简称“冀”，地处华北平原，东临渤海，内环京津，西为太行山，北为燕山，燕山以北为张北高原。河北省下辖11个地级市，全省常住总人口为7519.52万，总面积18.88万km2，是中国唯一兼有高原、山地、丘陵、盆地、平原、草原和海滨的省份。全省共有62个贫困县、7366个贫困村、485万贫困人口，2017年，河北省确定10个县为深度贫困县（图1），其GDP为764亿元，人口240万。作为全省脱贫攻坚的重点区域，深度贫困县主要集中在燕山-太行山集中连片特困区域，其中康保、沽源、尚义、张北、丰宁、围场为坝上高原区，阳原、阜平、涞源、隆化为深山区。本文分析的基础数据主要来源于2009～2017年河北省经济年鉴、河北省土地利用总体规划以及国家统计局网站等。

图1 河北省深度贫困县示意

2 数据模型

运用数学模型计算有关地类面积变化率。主要计算公式如下：

式中：Xv表示在研究时点a和时点b时间间隔内某一种土地利用类型面积的变化率；Sa、Sb表示a时点和b时点某种土地利用类型面积。

结合研究目的和研究区域的地类特征，将建设用地分为城镇村用地、交通运输用地、其他土地进行分析。

3 结果与分析

3.1 耕地面积变化情况

由图2可知，2009年以来10个深度贫困县耕地面积呈增加趋势，2009～2017年增幅为2.3%；增加幅度以2014年为节点 ，2009～2013年增幅呈递减趋势，2013～2017年增幅趋缓呈平稳态势。耕地面积增加与国家施行土地整治、增减挂钩与流转、占补平衡等政策密切相关，整体上可划分为两个阶段：2014年以前耕地面积增加主要受耕地占补平衡、土地整治等政策的影响，尤其是10个县中的康保、沽源、尚义、张北4个县最为明显，2014年以前进行了大量的土地整治工程，2009～2013年4个县耕地面积平均年增加400hm2，而2014～2017年平均年增加仅为150hm2；2014年后主要受到土地整治、增减挂钩与流转、占补平衡等国家出台土地扶贫政策的综合影响，同时由于前期进行了大量土地整治工作，条件较好的耕地后备资源已大部分开发，坝上有关县通过土地整治补充的耕地面积增加趋缓。阜平县充分利用扶贫政策，2014年后耕地面积增加明显。假设剔除阜平县2014年后增加的耕地面积，2014年后10个深度贫困县耕地面积整体上增幅呈递减趋势。

图2 2009～2017年耕地同比变化情况

3.2 建设用地面积变化情况

根据土地利用现状与三大类的对照表，建设用地包括商业用地、工矿仓储用地、住宅用地等8个地类。2009～2017年10个县建设用地面积呈增加趋势。通过数理统计分析可知，建设用地面积增加的主要为城镇村用地和交通运输用地（图3）。

图3 2009～2017年建设用地同比变化情况

3.2.1 城镇村用地面积变化情况

从变化趋势来看，除2012年外，2009～2014年村庄用地增长率均大于城镇用地增长率。从图4可知，城镇用地和村庄用地变化均以2013年为节点，2009～2013年城镇用地和村庄用地呈波动变化；2014年后村庄用地增长率大于城镇用地增长率，且有扩大趋势。城镇用地增加主要是满足了城镇化建设需要，加之扶贫工作越来越受到国家重视，贫困县得到国家的支持增多，对建设用地的需求量也随之增加；村庄用地增加的主要是农村建房、异地搬迁安置、农家乐用地等。

图4 2009～2017年城镇用地和村庄用地同比变化情况

3.2.2 交通运输用地面积变化情况

深度贫困区10个县交通运输用地在2009～2017年增加了4900hm2。交通运输用地变化具有显著的阶段性，从趋势变化来看，2011～2014年逐年递增；2014年后变化较为平稳，主要原因是交通运输用地占地面积大、建设比较集中，使得2015～2017年交通运输用地变化平稳。交通运输用地包括铁路用地、公路用地、农村道路、机场用地、港口码头用地、管道运输用地等地类。10个县主要涉及铁路用地、公路用地、农村道路3类用地，其中铁路用地主要是2011年丰宁县铁路用地；公路用地2009～2014年呈增加趋势，2014年后变化较稳定；农村道路用地变化与公路用地类似。修建道路，实现区域联通，是我国重要的扶贫策略。从2009～2017年10个深度贫困县交通运输用地分析可见，公路用地在交通运输用地中占主导，其次是农村道路用地。

3.3 其他土地面积变化情况

其他土地主要包括设施农用地、田坎、盐碱地、沼泽地、沙地、裸地等地类。2009～2017年10个贫困县其他土地面积减少，其他土地面积变化较大，主要以设施农用地、盐碱地、裸地为主。其中盐碱地减少趋势明显，主要是由于土地整治、综合治理等工程的实施使得盐碱地减少；设施用地呈增加趋势，2014年前设施用地增加较快，2014年后有所放缓，主要是由于2009～2017年间《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》《关于进一步支持设施农用地健康发展的通知》等文件下发，使设施用地管理越来越科学、严格，同时由于深度贫困区多处于深山、坝上地区，种植业、养殖业是农民脱贫的重要手段，所以设施用地呈现以上趋势。

图5 2009～2017年交通运输用地同比变化情况

4 土地扶贫政策分析

深度贫困地区脱贫工作是脱贫攻坚的“硬骨头”，国家先后出台了《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》和《国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》等文件。在土地扶贫政策方面，主要涉及用地规划计划、增减挂钩政策、土地整治、流转、易地扶贫搬迁、土地复垦以及专项资金补助等政策，以上政策在部分地区取得了一定成效，促进了当地脱贫工作。由于土地扶贫政策实施对土地利用变化的影响需要长时间才能显现，且与其他政策有交互影响，有关数据剥离难度大，所以目前土地扶贫政研究主要集中于政策梳理与分析。本文对地扶贫政策是对土地利用变化影响进行探索性分析。土地整治一方面会增加耕地面积，改善项目区域生态环境；另一方面要选好项目区。深度贫困地区一般耕地质量低，大部分是“靠天田”，地形地貌复杂影响机械化作业，整理出来的耕地要注重后期管护工作，防止出现耕地质量“占高补低”；增减挂钩政策、易地扶贫搬迁政策既要考虑节余指标科学实用，也要考虑拆旧区域的复垦工作，避免出现建新不拆旧，进而影响建设用地规划计划，可以与空心村治理相结合；用好耕地占补平衡指标，部分地区允许在一定范围内占补平衡指标进行交易调剂，有助于贫困地区经济发展，但要注意整个区域耕地质量保护工作与粮食安全。综上，目前土地扶贫政策，通过整治、复垦等工作可以新增区域耕地面积，通过指标交易增加区域经济收入，进而在一定程度上增加了建设用地的需求，贫困农民通过养殖、种植、开办农家乐甚至小型工厂等增加了对设施农用地、村庄用地的需求。

5 结论与建议

2009～2017年河北省10个深度贫困县土地利用变化呈现阶段性，以2014年为时间节点：①耕地面积整体上呈增加趋势，2009～2013年增加幅度呈递减趋势，2014～2017年增加幅度趋缓成平稳态势，耕地面积增加与国家施行土地整治、增减挂钩与流转、占补平衡等政策密切相关；②2009～2017年10个县建设用地面积呈增加趋势，建设面积增加的主要为城镇村用地和交通运输用地；③2009～2017年其他土地面积减少，设施用地增加，盐碱地、裸地减少，其中盐碱地减少趋势明显，主要是由于土地整治、综合治理等工程的实施使得盐碱地减少；设施用地呈增加趋势，2014年前设施用地增加较快，2014年后有所放缓，深度贫困地区多处于深山、坝上地区种植业、养殖业是农民脱贫的重要手段，所以设施用地呈现以上趋势；④在土地扶贫政策方面，主要涉及用地规划计划、增减挂钩政策、土地整治、流转、易地扶贫搬迁、土地复垦以及专项资金扶持等政策。

主要建议：在土地整治、复垦方面，加强土地整治、复垦区后期管护，确保新增耕地位置准确、面积正确、质量达标，将土地整治与村庄改造和农村基础设施建设相结合，推进农村人居环境改善和美丽乡村建设；在用地结构方面，优化用地结构，贫困地区自身经济发展需要建设用地支撑，需要不断优化用地结构，提升综合效益，重点加强编制村土地利用规划[16]，按照“多规合一”要求，统筹各类用地布局，细化落实村庄建设、产业发展、基础设施建设等用地安排；加强生态环境保护，加强生态环境承载力研究，加强生态环境保护，充分发挥生态效益，推进农村人居环境改善和美丽乡村建设。