自然资源管理中的生态产品价值实现机制探究

张 兴

（自然资源部咨询研究中心，北京 100035）

生态产品源于自然生态系统，是与人类休戚与共的生命共同体。党的十八大报告中提出了“生态产品”概念，引起国内专家和学者的高度关注。生态产品价值实现作为生态文明建设新时代的重要内容，是国家核心竞争力的组成部分。2018年3月，依据国务院机构改革方案，我国组建了自然资源部，自然资源的管理体制与机制发生了重大变革。当前，各省（区、市）自然资源管理已步入深化改革发展的新阶段，重构性机构改革已全面进入到位阶段，管理业务脉络架构也基本搭建完成，将统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，实现“山水林田湖草”生命共同体的整体管控和综合治理。探索建立生态产品价值实现是建设生态文明的应有之义，也是新时代推进高质量发展的必然要求，更是建立自然资源管理新机制、履行好自然资源管理的职责所在。

1 探索自然资源管理中生态产品价值实现机制的现实必要性

1.1 生态产品概念内涵解析

2005年，联合国首次向全球发布的《千年生态系统评估》详细阐述了全球自然资源使用和生态退化的现状，生态产品的概念也由此渐入大众的视野。尽管目前对生态产品仍在概念上莫衷一是，尚没形成一个统一规范的定义，但生态产品均来源于自然生态系统已是无可争辩的事实。无论是天然生成的生态系统，还是经过人类加工改造的生态系统，实质上都是一种生态系统服务，提供满足于人民健康和生命需要的产品。

生态产品是与物质产品、文化产品并列支撑人类生存与发展的三大类产品。生态产品是指生态系统通过生物生产和与人类生产共同作用，为人类提供最终福祉产品的服务，既包括从自然系统中生产出的具有生态功能的产品，如新鲜空气、清洁水源、宜人气候、舒适环境等；也包含对自然生态系统功能产品进行产业化开发加工后衍生形成的、满足人类需要的产品[1]，如洁净水源、森林康养、温泉养生、避暑休闲等。生态产品价值是指一定区域内生态系统服务量化为社会福祉和经济可持续发展提供的终端产品与服务价值的总额。

1.2 新时代对生态产品价值实现提出了更高要求

人类福祉不仅包括衣食住行等物质产品供给，良好的生态环境也是最普世的公共产品福祉。党的十八大以来，党和国家把生态文明建设摆在推进经济社会可持续发展，提升国家治理能力现代化的突出位置，积极开展了开创性、长远性的生态产品价值实现机制建设工作，出台了一系列指导性文件并组织实施生态产品价值实现试点，揭开了生态文明建设的新篇章并彰显了至关重要的作用。2010年12月，国务院印发的《全国主体功能区规划》在国家顶层设计层面提出了“生态产品”概念并对生态产品进行了定义界定。2012年11月，党的十八大报告首次把生态文明纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，在设立的“大力推进生态文明建设”专章中进一步提出“增强生态产品生产能力”。2015年9月，《生态文明体制改革总体方案》提出：“树立自然价值和自然资本的理念，自然生态是有价值的，保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程，就是保护和发展生产力，就应得到合理回报和经济补偿”。2017年10月，《中共中央国务院关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》首次提出“生态产品价值实现”“要建立健全生态产品价值实现机制，挖掘生态产品市场价值”“科学评估生态产品价值，培育生态产品交易市场”并“选择浙江、江西、贵州、青海等省份具备条件的地区，开展生态产品价值实现机制试点”。2017年10月，党的十九大报告明确提出“既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境的需要”。2018年4月，习近平在深入推动长江经济带发展座谈会上强调指出：“要积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径，选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态价值实现路径”。2018年5月，习近平在全国生态环境保护会议上强调，生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题，“要加快建立健全‘以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系’”。2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》，提出了建立生态产品价值的实现机制，为企业、群众提供更多更好的生态产品、绿色产品的制度，并在贵州、浙江、江西和青海四个长江经济带沿线省份先行先试，率先开展生态产品市场化试点工作。立足新的发展周期阶段、健全生态产品价值实现机制、探索优质生态产品供给是新时代生态文明建设作出的重要政策安排，更是新时代生态文明建设的应有之义和制度安排的关键所在。

1.3 新时代自然资源管理需构建生态产品价值机制

生态产品价值实现是我国生态文明建设在理念上的重大变革，是应对新时期主要矛盾的重要基础。社会在矛盾中前进，不同的阶段人的需求会有所不同，新时代我国社会主义的生产目的，不仅要满足人民群众的物质需要和精神需要，而且要创造更多的优质生态环境。党的十九大报告首次提出中国已迈入特色社会主义“新时代”这一重大政治判断，精准标定了我国发展所处的新的历史方位和时代坐标。当前，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，人们由过去对物质产品“量”的需求转向对物质产品“质”的需求。随着人们生活质量要求的不断提高，除了要求优质高质量的物质产品外，对美好生活的较高层次的生态产品需求正日益多样化。当前和今后一个时期将是提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期。

优美生态环境既是高质量发展的结果，也是高质量发展的标准，同时又是影响高质量发展的内在有效变量。新时代我国经济由高速增长阶段向高质量发展阶段转化的历史特点，赋予了生态产品价值高质量发展的新内涵。自然资源是生态文明建设的重要载体，自然资源系统应坚持与时代同步伐，把握新时代的使命与责任，纾解生态产品价值实现中的体制机制障碍。随着自然资源管理机构的合并和职能调整，管理理念也随之发生了变化，擘画了自然资源“看护人”从要素管理为主转向综合管理为主的新方向。因此，站在中国特色社会主义全面发展、中华民族永续发展的高度，把握人民日益增长的美好生活需要及高质量发展两个维度的核心内涵，加快探索生态产品价值实现的路径，是现行自然资源管理体制机制的逻辑基础，是做好新时代自然资源管理工作的最高遵循。

2 新时代生态产品价值实现的相关难点分析

2.1 优质生态产品有效供给能力明显不足

自然的物质生产是社会的物质生产的基础，自然生态产品是大自然向人类提供的恩赐，也是最公平的公共产品。在现代经济社会中，在没有外部政策限制的条件下，通常是以追求收益最大化为目标导向，政策选择单向度的“人或自然”或“人无自然”而不是“人和自然”，囿于获取短期经济增长，呈现生态产品受损与城乡收入差距双增加的“生态陷阱”。目前，资源环境的直接使用者生态无成本或低成本“外部化”，更多由非资源环境使用者承担生态“易碎品”的损失，让优质生态产品生产能力越发不足。

改革开放40年来，我国与发达国家最大的差距就是生态产品，尽管我国经济发展取得了举世瞩目的成绩，物质产品生产能力不断增强，但经济增长中的生态产品消耗也在日益增加，生态承载能力已达到或接近“天花板”，实现经济和生态产品“双增长”“双富裕”依然任重道远。在“生态产品价值论”还没有完全被人们接受的情况下，如何转变人们的传统思维方式，不仅是一个理论问题，还是需要解决的资源性资产计价、管理以及深化自然资源行政管理体制改革等现实问题。

2.2 生态产品价值缺乏精准的评估方法

一是没有明确的产权界定。生态产品是整个社会的财富。长期以来，特定的生态空间的森林、草原、湿地、湖泊、海洋、气候等生态系统是天然的公共资源，由于具有弥散性、流动性，跨区域特征明显，无法清晰界定产权，受益主体也难以标识，影响了生态产品价值实现的积极性。二是生态补偿预算口径不一。生态资源资产核算是资源有偿使用、生态补偿的重要依据，对生态产品生产区域更多采取分散式的、被动式的、补贴式的补偿模式，很大程度上不同的管理部门各司其职，割裂了生态系统原有的完整性特征，全国“一盘棋”统一的价值补偿体系尚未形成，补偿机制层面上还有待规范和协调。三是生态产品价值难以评估。因生态产品的特性决定了生态产品价值难以准确定量化，加之目前我国对生态产品的交易价值的研究刚起步[2]，生态产品交易管理条例、相关配套细则、交易总量设定和配额分配方案等仍不完善。四是生态资源的价格不能体现资源价值。生态产品除了自身所具有的天然价值外，还具有经过人类加工而形成的人工价值，更具有代际补偿价值、外部补偿价值。而目前生态环境和自然资源具有公共物品的外部属性边界模糊，没有确切的规范技术标准确定其价格，价格机制仅仅只会考虑到生态产品的人工价值和部分天然价值，生态资源资产下降的代际补偿价值和外部补偿价值欠缺考虑。

2.3 生态产品价值实现的区位差异明显

生态产品作为一种特殊的生产要素，生态资源禀赋条件好的地区大部分处于“资源丰富、生态脆弱”的耦合境地，资源重点开发区与生态功能区在地理方位上重叠。森林、草原、湿地等生态产品均属于不可移动的、不可替代的自然资源生态要素产品，在空间分布上呈现明显的集聚性和不均衡性。当前，资源禀赋条件好的区域应处理好资源开发、经济发展和环境保护的关系，这也是制约我国生态产品价值实现的难点。在传统思想上时常难以形成生态产品价值由市场实现的条件，尽管国家积极推行生态补偿机制，但因生态产品价值补偿标准较低、范围偏小，难以弥补当地群众享有同等发展权受限制的机会损失。

2.4 生态产品交易市场规则有待健全

生态产品是我们和我们的子孙后代共同享有的公共利益，其价值体现在有效性和稀缺性上，有效性是资源满足人类需求的效用，而稀缺性则是其经济价值体现的重要衡量尺度[3]。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“正确处理政府与市场的关系，发挥好市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用”。在新的历史条件下我国生态产品价值实现机制和模式正在积极探索之中。2017年国务院颁布实施的《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》开展生态产品价值实现机制试点以来，试点省份紧紧围绕生态产品价值评估核算、交易市场、资本化运作、政策制度供给体系等方面进行了有益探索，取得了大量实践经验，但目前我国生态产品实现价值机制设置、市场准入和各利益主体分配方式以及管理办法等生态产品市场建设规制不够规范，还有待随市场化进程，制定完备合理的政策路径。从行业管理目标实现角度，给予关注和支持是十分必要和紧迫的，尽管《全国主体功能区规划》对“生态产品”概念作出了定义和描述，但后续针对“生态产品价值实现”没有出台具体的配套政策措施，缺少相关政策顶层设计的指导性意见，生态产品交易技术标准不规范，操作起来还有不小的难度。

2.5 生态文明建设资源开发中生态修复责任主体有待明晰

在经济社会发展中，一旦生态服务系统受损后牵涉到生态问题，随之而来衍生的各类生态问题、破坏乃至于灾难，基本上都是不可逆的，甚至是永久的。这也是人所皆知的硬道理。在生态产品的开发利用过程中，作为各地生态责任主体的政府，急需明确生态产品修复治理责任。如目前仍在低迷中徘徊的矿业经济，矿山企业资金链紧张和矿山效益滑落等趋势可能会直接影响矿区周边生态服务系统修复治理的成效，矿山周边生态服务产品保护何去何从，是当前自然资源管理中亟待深入研究的问题。企业矿山从作业伊始直至闭坑后的生态修复工作，未按矿山开发利用实施方案增加生态产品修复资金投入，“背弃”治理中的绿色契约，忽视矿山企业理所当然应承担的企业责任和社会责任[4]。当前生态修复的部署基本上是按照政府的规划开展，政府作为社会管理者，在公共治理主体责任中，有时既“吹哨”又“踢球”。政府和企业的市场主体地位模糊，造成后续监管工作上的尴尬与被动，厘清生态责任边界是自然资源开发领域亟待加以研究破解的问题。

3 探索自然资源生态产品价值实现的机制路径

3.1 创造生态产品价值实现的技术条件

实现生态产品价值的基础前提是对自然资源资产的定量统计，客观地评估当期自然资源资产实物量和价值的变化，准确把握经济主体对自然资源资产的占有、使用、消耗恢复和增值活动情况，全面反映经济发展的资源环境代价和生态效益。为实现此目标，一是编制土地资源、森林资源、生物资源、水资源、矿产资源等自然资源资产负债表，将不同种类的自然资源对生态系统服务功能发挥的贡献进行统一衡量，度量为无差别、可交换的标准单位，精准考量各类自然资源的生态服务价值，摸清生态资源资产的家底就是在绿水青山和金山银山之间架起衡量的桥梁。二是完善生态产品数据信息管理系统，逐步构建度量生态产品的核算体系。利用健全生态产品大数据信息监管体系，开展生态产品损益动态监测机制和信息平台建设。开展生态资源资产核算并将其纳入国民经济统计核算体系，按照国家要求研究制定符合实际的生态产品配额管理和分配制度、交易制度，将自然资源要素全部纳入监测系统，进一步做好生态因子测算和质量管控，推动自然资源要素生态产品价值的实现，提升自然资源管理的能力和水平。

3.2 加强生态产品价值实现的科学评估维度

生态产品价值实现是以生态产品价值评估为基础。生态产品是稀缺性资源要素，作为资源，生态产品功能的发挥，都应找到计量无形生态产品价值的方式方法。然而，天然形成的生态产品，受外在形式表现制约而难以计量，需把生态产品使用价值（生态系统价值）转化为能够折算计量的资产。开展生态产品的资源本底评估，以生态产品交易价值为核算基础，把原来不易折算价值的生态产品进行科学评估，逐步形成不同生态系统类型、不同生态服务功能的时空动态价值评估方法，建立森林、河流、湿地、草原、湖泊等生态产品的价值评估体系。

按照我国《企业会计准则》的定义，“资产是拥有或者控制的能以货币计量的经济资源”。随着我国市场化体制改革的不断深化，亟待深化自然资源生态产品价值计量与经营等理论研究，构建由生态资源价值、生态产品价值、生态服务价值构成的生态价值评估指标体系，使得生态资源逐渐成为产业资本投资并进行资本化运作的经济资产。生态资源资产核算是建立健全自然资源资产产权制度、资产监管体制、空间规划体系等制度的前提，也是资源有偿使用、生态补偿的重要依据。

3.3 构建生态产品价值实现的保障机制

一是建立生态产品相关的法律法规制度。开展生态产品保护立法与政策研究，加快把生态产品价值在生态文明体制改革方面可复制、可推广的经验，尽快上升到法律法规层面，制定出台生态产品交易管理办法等相关法律、法规和政策，提高生态产品违法违规的成本，以严格的制度和严密的法治推进生态产品价值实现和价值增值。二是完善产业经济政策和市场化机制。积极培育市场交易体系，完善市场交易规则，明确生态产品交易属性和价值功能，按照“绿水青山”就是“金山银山”的理念，把绿水青山当作“第四产业”来经营，发挥市场在生态产品配置中的决定性作用，提升生态产品的供给效率，强化生态产品生产的供给能力。三是构建公共自然资源生态产品的价格机制。探索生态产品入市规则，实行完全成本核算定价方法，将自然资源要素成本、环境治理及生态修复成本等纳入自然资源要素价格构成，集约精准配置公共生态产品，促使“边际成本”内部化，显化生态产品价值在市场上稳定增值的变现[5]，最终实现经济发展与生态保护的激励相融。四是健全生态产品保护责任考核机制。建立起多层次、全方位的“督政”体系，生态产品纳入国民经济统计体系后不仅要考核GDP，还应考核以生态系统生产总值（GEP）为核心的政绩，将合理设置可衡量的生态服务价值相关指标纳入干部年度考核评价，把自然资源资产离任审计结果作为领导干部任期内绩效考核的重要依据。五是落实国土空间规划用途管制体系。按照《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出的“适当增加生活空间、生态用地，保护和扩大绿地、水域、湿地等生态空间”的要求，充分考虑生态产品的可持续供给，坚持预留、分期配置的原则，把国土空间生态产品生产的品质和结构简化为数量，发挥好国土空间规划和生态修复在实现生态产品价值中的关键性作用，科学谋划自然生态空间分区，把增强生态产品生产能力作为国土空间开发的重要抓手。六是配备专职技术人员。专业人员配备也是生态产品价值实现的一个重要的关键环节，生态产品价值实现机制应充分考虑把地方基层的专业技术承接能力紧密结合起来，完善体制机制建设，加强人员编制和财力保障长效机制，切实解决好生态产品价值实现过程中的“中梗阻”问题。

3.4 建立健全市场配置为主体的生态补偿体系

对因保护生态产品而影响经济发展的重点生态功能区、环境脆弱区，应提升转移支付力度。根据森林、河流、湿地、草原等生态红线区的评估价值，建立健全自然资源有偿使用、生态补偿等制度及重点生态保护区补偿标准的动态调节长效机制[6]，加快构建生态产品价值“补偿”评价机制，推进自然资源要素保护。生态资源资产作为自然资源资产的核心组成部分，按生态系统要素开展生态资源资产清查核算，摸清森林、湿地、草地、湖泊等资源生态存量资产及生态服务产品等流量资产的状况，明晰自然资源要素产权的贡献和损害界定，建立生态资源产权保护机制，以生态资源资产统筹“山水林田湖草”生命共同体。

3.5 完善自然资源开发利用中的生态监管

现在生态平衡已经成为国家、民族乃至全人类的核心利益，生态文明的建设也已成为我们国家的基本国策。“观俗在野”，良好的生态环境是中国特色社会主义新时代人民日益增长的美好生活需要的重要一部分，这对新时代发展理念提出了更高的要求。自然资源开发利用涉及的环境和修复问题，应依照“先责任后权利”“先保护后开发”的原则，加码自然资源使用者在生态修复治理方面责无旁贷的主体责任与义务，设定生态修复治理“必修课”的底线思维，拧紧“谁开发，谁负责，谁破坏，谁治理”责任“发条”。政府在生态修复治理中既要强化监督，去政府投入杠杆化，让开发企业承担起理应负担的生态修复治理责任，理顺政府与市场的关系，促进行政监管的社会性与生态系统的自然性深度契合，行稳致远推进生态修复治理机制的建立。

3.6 理顺部门间的生态产品保护责任机制

党的十八届三中全会明确提出要“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”，这是健全自然资源资产产权制度的一项重大改革，也是生态文明建设的根本和要害所在。“为有源头活水来”，建立生态产品价值实现机制是一项庞杂的系统工程，需牵住“牛鼻子”，处理好不同职能部门间的关系，厘清综合监管和专项监管主体权责，破除部门监管环节的“隔断门”“中梗阻”，精准聚焦综合监管责任的最佳契合点和最大公约数，切实打通生态服务产品的监管体制改革的“神经末梢”。按照国家自然资源资产管理体制改革的总体要求，从深化体制改革层面捋顺部门间的关系，明确生态资产监管职能边界，尽快实现部门间点和面权利相配置的无缝对接，增强监管制度的协调性与稳定性。