高职院校二级学院内部治理模式的构建与运行

赵苓妃 姚方元

摘要：随着高职院校两级管理体制改革向纵深推进，高职院校二级学院作为独立的办学主体必将迎来内部治理模式改革。文章以理论为基础，构建二级学院内部治理模式;以湖南高速铁路职业技术学院为实证，剖析二级学院内部治理模式运行现状及困境;有针对性地提出高职院校二级学院内部治理模式的构建策略及运行路径。

关键词：高职院校;二级学院;内部治理模式;构建;运行

中图分类号：G717    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2019）09-0028-05

当前，在高等教育综合改革纵深推进的背景下，实行内部管理体制改革，调整、创新、优化高职院校内部治理结构，探索高职院校两级管理，发挥二级学院办学主体作用已是大势所趋。在两级管理体制下，提升二级学院治理能力，激发二级学院办学自主性，为高职院校内涵式发展注入强劲“动力源”，加快构建高职院校二级学院内部治理模式，显得尤为紧迫和必要。

一、高职院校二级学院内部治理模式构建与运行的理论基础

（一）治理理论

“治理（governance）作为渊源于古希腊语和拉丁文的普通术语，原意是引导和控制。[1]”在现代公共管理发展新形势下，治理不同于统治（government），治理过程实际上是一种政治过程，在对公共事务管理过程中，需要在众多不同利益交织的范围内，在不同利益主体间形成对某项工作计划和工作方案的共识与认同，从而共同执行并完成这项工作。由此可见，治理理论强调的是打破单一的主体管理结构，形成多元主体共治共管的大治理格局，为在公共管理事务过程中多个非领导或非权威组织的存在合理性提供了有力的理论支撑。因此，在两级管理体制改革背景下，高职院校二级学院必须在核心领导的基础上建立各种非权威性组织，如校企合作委员会、教授委员会、教代会、学代会等，逐渐形成二级学院多元主体共同治理结构与格局。

（二）协商民主理论

1980年，美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特（Joseph M Bessette）首次在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中提出 “协商民主”。瓦拉德兹认为：“作为一种具有巨大潜能的民主治理形式，协商民主能夠有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。尤其是强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解，辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益具有集体约束力的政策。[2]”显然，协商民主理论强调的是相关利益者的参与，要求相关利益者参与涉及各自利益的公共事务管理。所以，高职院校二级学院需要推行民主管理，设计和建立相应的参与协商制度，除了领导核心之外，其他代表不同利益群体的组织必须参与学院的各项公共事务，在平等对话和协商中追求利益最大化。

（三）权力制衡理论

权力制衡理论最早来源于古希腊哲学家亚里斯多德的“以权力制衡权力”的法治思想。法国启蒙思想家孟德斯鸠认为：“如果想要防止权力滥用，必须用权力约束权力。[3]”由此可见，权力制衡理论更加强调在公共政治权力运行的内外部范围内与权力主体相抗衡的一种力量，通过对权力运行过程的监督与制约，以维持权力运行处于一种稳定、持续、健康发展的状态。同时也为公共事务管理主体履行权力、接受监督的合法性提供了理论依据。那么，随着高职院校二级学院成为独立的办学主体，学院领导核心将手握办学决策权，其中包含了大量“人、财、物”的管理权限。为防止权力滥用及高效运行，学院同样需要赋予其他机构监督权、制约权和控制权。如建立二级学院监督委员会或绩效评估委员会，对二级学院的最终运行效果和工作业绩开展督查与评估，真正做到用权力监督权力、用权力制衡权力。

二、高职院校二级学院内部治理模式构建与运行的实践机理

（一）高职院校二级学院内部治理模式的实践构建

在两级管理体制改革向纵深推进的背景下，根据其治理结构和权力运行方式，二级学院内部治理模式可以分为两种主打模式：集权式“一核多中心”模式和分权式“一中心多核”模式。

1.集权式“一核多中心”模式

在二级学院内，“一核”指的是掌握着二级学院各项工作决策权的学院党政班子，“多中心”指的是一些承担具体工作事务的非领导组织，如二级学院校企合作委员会、二级学院教授或学术委员会、二级学院教代会和二级学院学代会等。虽然，从治理结构上来看，多元主体共同治理的大格局已然形成，但是在权力运行方式上，学院党政班子高度集权，拥有对各组织履行不同公共事务职责的决策权，即对二级学院各种组织承担的具体工作事务都要亲自指挥，甚至直接干预。

2.分权式“一中心多核”模式

在二级学院内，“一中心”指的是二级学院的党政班子，“多核”指的是一些履行具体工作事务职责的非领导组织，如二级学院校企合作委员会、二级学院教授或学术委员会、二级学院教代会和二级学院学代会等。从治理结构上来看，同样，多元主体共治共管的治理大格局已经形成。更加重要的是，在权力运行方式上，学院党政班子并非集权，而是分权和放权，但凡涉及各组织各自职责范围内的事务，由各组织自行决策，并各自对决策的最终结果负责。如涉及校外企业合作项目方面的事务，其决策权交由二级学院校企合作委员会承担;涉及教学改革、专业建设、职称评定等方面的事务，其决策权交由二级学院教授委员会或二级学院学术委员会。

以上二级学院内部治理两种模式都实现了管理结构的根本性转变，即由传统的垂直管理结构向现代的扁平化多元治理结构转变，如图1所示。两种运行模式各有优点和不足，各有其适应的不同范畴和不同的发展阶段。因此，高职院校二级学院必须立足实际，结合阶段性发展特征，因地制宜地选用最合适的内部治理模式。

（二）高职院校二级学院内部治理模式的实践运行

1.湖南高速铁路职业技术学院内部治理改革推进实效

湖南高速铁路职业技术学院始创建于1951年，是全国第一所以“高铁”命名的高等职业院校，是全国职业教育先进单位。学院脱胎于中专，后升高职，管理体制也从一级管理体制到院-系两级管理体制再到校-二级学院两级管理体制三个阶段。

（1）二级学院机构建制已成雏形。在（校-二级学院）两级管理体制改革背景下，2017年湖南高速铁路职业技术学院将原来五个系（部）全部变为现在的五个学院，包括铁道工程学院、铁道运输学院、铁道建筑学院、铁道电信学院和铁道机电学院。

（2）二级学院权力运作逐渐独立。根据分级管理、重心下移和权力下放的原则， 湖南高速铁路职业技术学院与五个二级学院之间对于职能和权力进行了明晰的划分。学校主要负责对各项公共事务的宏观调控，注重侧重于业务指导、业绩督查或运行效率的评价等。二级学院负责整个学院的具体事务，如教学、专业建设、师资队伍、人才培养、学生管理、财务预算、招生就业等。作为一级办学主体，二级学院的办学积极性正逐渐激发和提高。

（3）二级学院治理制度日趋完善。为确保二级学院平稳、健康、持续发展，湖南高速铁路职业技术学院专门制定了配套的相关制度。一方面，从宏观层面来看，湖南高速铁路职业技术学院审议通过了《湖南高速铁路职业技术学院章程》，其中明确要求二级学院实行民主管理，建立多元主体治理大格局，并从学校“宪法”的高度赋予二级学院组建其他管理组织参与整个学院治理的合法性。如二级学院学术委员会、二级学院教代会、二级学院学代会等。另一方面，从微观层面来看，湖南高速铁路职业技术学院还制定了《湖南高速铁路职业技术学院二级学院权责利分配实施方案》《湖南高速铁路职业技术学院二级学院党政联席会议制度》和《院长办公会及其议事规则》等，为二级学院实现民主管理提供制度支撑。

2.湖南高速铁路职业技术学院二级学院内部治理模式运行困境

从2017年开始，在两级管理体制改革推动下，湖南高速铁路职业技术学院五个二级学院进行相应的内部治理模式改革。截至目前，二级学院内部治理模式逐渐形成集权式“一核多中心”模式。在“一核多中心”治理模式运行过程中遇到了一些制约与困境。

（1）管理理念存在偏差，治理主体功能发挥不足。湖南高速铁路职业技術学院二级学院内部都建立一些代表不同利益群体且履行不同日常工作职责的非领导组织，如二级学院专业指导委员会、二级学院教代会、二级学院学代会、二级学院团学会等，以学院党政班子为核心，多个非领导组织为不同事务中心，共同管理的大治理格局已然形成。“一核多中心”治理模式集权型的特征，再加上二级学院本身脱胎于传统的院系组织结构，权力本位思想和家长式管制理念，致使我们仍然习惯于学院党政班子发号施令，仍然习惯于具体干预。由此可见，偏差的管理思想和理念必将导致二级学院多元治理徒有形式而无内容，只有框架却无实质，同时制约其他非领导组织作为公共事务治理主体的功能和作用的发挥。

（2）配套制度建设滞后，治理权责内容划定不清。《湖南高速铁路职业技术学院章程》，明确要求二级学院实行民主管理，建立多元主体治理大格局。尽管从宏观制度层面确保二级学院构建多元主体治理格局的合法性，然而，在二级学院内部治理过程中，行政权力、学术权力、其他民主权力都是存在的，也是必须平衡和协调的。而这些权力又由二级学院内部不同治理主体行使和承担。由于微观层面配套制度建设相对滞后，导致二级学院治理主体权责内容不清，权责关系不明。如二级学院领导核心、二级学院专业指导委员会、二级学院教代会、二级学院学代会等各自具体履行的权力类型是什么、承担的职责有哪些等。

（3）运行机制尚未健全，治理运行效果监督不力。在两级管理体制改革背景下，湖南高速铁路职业技术学院五个二级学院逐渐获得了更多的办学主体权力，承担更多的办学责任。如专业规划与专业群建设、教学质量管理与监控、校企合作与社会服务、科研提质和队伍建设等。作为一级独立办学主体，在其运行过程中，整个学院的教学改革、科研提质、校企合作、招生就业等重要事务都集于一身。但就其内外部运行环境来看，相应的监督、评估、评价等机制尚未建立健全。如二级学院教研改革成果评价机制、二级学院校企合作与社会服务效果监督机制等。正因为缺少事后监督、评估、评价等相关机制的制约，二级学院治理只注重权力运行的过程，却忽视用好权力带来的实效;只注重学校权力的承接，却忽视重要责任的高效履行;只讲究按部就班地推动工作，却忽视开拓创新地推动改革等。

三、高职院校二级学院内部治理模式科学运行的路径选择

（一）高职院校二级学院内部治理模式的构建策略

在两级管理体制改革背景下，随着重心下移、权力下放的稳步推进，学校与二级学院之间的关系会逐渐理顺，二级学院内部治理模式改革也会逐渐提上议事日程。因此，对于二级学院内部治理模式的构建与选择显得尤为关键。实际上，两种不同的治理模式，即集权式“一核多中心”模式和分权式“一中心多核”模式，呈现出阶段性优劣特征，二级学院必须因势利导、因地制宜地分时段分阶段地选择和构建。以湖南高速铁路职业技术学院为例，从2017年两级管理体制改革实施以来，铁道工程学院、铁道运输学院、铁道建筑学院、铁道电信学院和铁道机电学院五个学院根据相关的改革要求，逐渐在其内部建立二级学院专业指导委员会、二级学院校企合作委员会、二级学院教代会、二级学院学代会、二级学院团学会等。可见，二级学院治理多元主体的大格局或大框架已然形成。

在治理主体陆续就位的起始阶段，二级学院的领导核心（党政班子）的首要工作是做好对学校下放、转交或转移的相关事务的交接和相关权力的承接。所以，在不熟悉相关事务工作的具体内容和相关权力运行的职责范畴的前提下，二级学院的领导核心不宜急于放权，不必再次授权其他非领导治理主体拥有独立处理和应对相关事务的权限。显然，该时段二级学院最适合的治理模式是集权式“一核多中心”模式。

在集权式“一核多中心”模式运行一段时间后，多元治理主体的大格局愈发成熟，大框架愈发稳定。随着学校与二级学院之间的所有关系逐渐理顺，尤其是二级学院获得更多的办学自主权，承担越来越多的教研创新与改革的重任时，二级学院领导核心（党政班子）的重要工作是做好将学校交接的相关事务和下放的相关权力再次下放、转交或转移给其他非领导治理组织，充分调动其工作主动性和积极性，赋予其更多的相关事务工作的处理权限，真正让其他非领导治理组织独立运作、自主决策、自主管理。可见，二级学院最适合的治理模式是分权式“一中心多核”模式。

总之，在两级管理体制改革背景下，高职院校二级学院内部治理模式改革势在必行。每种治理模式的选择和构建必须讲究实施策略，不能一味长期沿用，不能一贯套用坚持不变，而需要分时段地辨别运行环境，分阶段地调整模式运用。

（二）高职院校二级学院内部治理模式的运行保障

无论选择和构建何种内部治理模式，仍然需要有力举措为二级学院内部治理模式的顺畅、稳定、持续运行护航。

1.转变管理理念，夯实内部治理改革的思想基础

治理理念不同于传统管制下的统治思想，不同于单一权力主体的强权式主导和管理，更加注重三个维度的“三化”目标的实现，即治理主体的多元化、治理空間的网格化和治理方式的合作化。在整个公共事务的治理过程中，多元主体在相互信任的基础上，形成多中心的“目标一致，分工不同”的治理网格空间，以互动性参与、合作性协商的方式寻求利益最大化，从而实现治理主体的自我管理和独立运行。因此，在两级管理体制改革纵深推进的大背景下，高职院校二级学院领导核心，尤其是党政班子成员必须转变管理理念，更新管理思维，由传统的“单一权力中心”向“多元事务核心”转变，由原先的“高度集权，统包统揽”向“合理分权，专业分工”转变，由习惯性的“发号施令，不容商量”向“相互合作，共同协商”转变，切实从大局出发，深化思想认识，牢固树立现代治理理念，培育现代治理思维，为二级学院推进内部治理改革奠定思想基石。

2.加快制度建设，明晰内部治理主体权责内容

随着二级学院大治理格局的建立与形成，不同治理主体也将各就各位。如何发挥治理主体作用，必须要让其清楚自身权力范畴和职责要求等。因此，建章立制，加快制度建设，明晰划定治理主体的权责内容显得尤为必要。

一方面，宏观设计，顶层谋划。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，建立现代大学制度，制定和完善学校章程。在章程中，首先必须制定操作原则和运行规则，始终强调坚持相互依存、协调发展的原则，建立政治、行政、学术、民主管理四大权力交融、互补、协作的治理共管网络。如学院党委领导是核心，代表政治权力;学院院长负责是关键，代表行政权力;教授治学是根本，代表学术权力;民主参与是保障，代表民主权力。其次，还可以为二级学院其他组织定义。如二级学院教授委员会是二级学院最高的学术权力机构，专门承担专业设置、职称评聘、学术成果遴选申报等治学相关的学术性事务。

另一方面，微观着眼，制度配套。虽然章程从宏观层面对二级学院治理主体的权力类型、结构及责任要求提出了指导性意见，但随着二级学院内部治理模式由集权式“一核多中心”模式向分权式“一中心多核”模式的转变，探索建立二级学院治理主体的权责清单制度显得尤为必要。明确治理主体结构和实施组织，划分不同治理主体的权力类型，明晰不同治理主体的责任内容，切实构建党委领导、院长负责、教授治学、其他组织参与的“政治、行政、学术与民主管理”四大权力共治共管的大治理格局。如下页表1所示。

3.健全相关机制， 确保内部治理模式运行效果

一旦二级学院由集权式“一核多中心”模式向分权式“一中心多核”模式转变，意味着二级学院由单一主体行政主导的管理模式向多元主体协商共治的管理模式转变。那么，对于履行不同职责的治理主体，必须建立健全相关机制，对其治理效率与结果开展监督与评估，增强治理主体的责任感，确保二级学院作为独立办学主体高效、稳定和持续地运行。所以，要因地制宜，立足实际，宏观谋划，建立符合二级学院治理特征和运行规律的绩效评估机制。

首先，明确评估主体，组建机构，解决“谁来评估”的问题。为确保绩效评估的客观性和公正性，组建二级学院绩效评估委员会，其成员除了二级学院领导核心之外，还应包括学院教授代表、教职工代表、学生代表，校外合作的企业代表等，实现评估主体多元化。

其次，明确评估内容，设置指标，解决“评估什么”的问题。对于绩效指标的设置，主要还是以治理主体的权力类型与责任要求为参考依据，建立“政治、行政、学术与民主管理”四大维度的评估指标体系。如政治领导力、行政执行力、学术治学力和民主管理力作为一级指标;其他相对应的具体责任要求作为二级指标。再如，学术委员会的责任内容包括专业发展与规划、科研成果申报与遴选、职称评聘、教师人才队伍培育与引进等。

最后，明确评估路径，多措并举，解决“如何评估”的问题。第一，采用过程与结果相结合的评估方式。对于二级学院的绩效评估，不仅要注重平时过程与进度的督查，而且要注重年终结果与实效的考核。第二，建立绩效结果反馈及运用机制。一方面，对于最终的绩效评估结果，绩效评估委员会以书面报告的形式及时反馈给各个治理主体，告诉其问题与原因所在，并要求其总结教训、限期整改。另一方面，充分合理地运用绩效评估结果。为达到奖勤罚懒、举优黜劣的目的，绩效评估委员会直接将绩效评估结果与奖惩挂钩。

参考文献：

[1]俞可平.治理和善治：一种新的政治分析框架[J].南京社会科学，2001（9）：40.

[2]（美）乔治·M·瓦拉德兹.协商民主[J].何莉，译.马克思主义与现实，2004（3）：35.

[3]（法）孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].北京：商务印书馆，1982：156.

（责任编辑：杨在良）