党的十八大以来脱贫攻坚政策的五大特征

李娟

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，中国开启了一场史无前例的脱贫攻坚战，创造了人类减贫史上的奇迹。国家统计局发布的数据显示：2012年底，中国的贫困人口为9899万，贫困发生率为10.2%;2018年底，中国的贫困人口减少至1660万，贫困发生率降至1.7%。六年间，中国的贫困人口共减少8239万人，贫困发生率下降8.5个百分点。这一历史性成就充分证明，党中央领导制定的脱贫攻坚政策方向正确、目标鲜明、定位精准、措施得当、执行有力、成效显著。从公共政策分析的角度看，党的十八大以来脱贫攻坚政策呈现出五大特征：政策体系的立体化、政策网络的全覆盖、政策措施的精准化、政策执行的长效性、政策评估的科学性。

一、政策体系的立体化

所谓政策体系，是指在一个特定的政策群组中，不同政策单元之间以及同一政策内部不同要素之间具有内在关联性，这些政策作为一个整体，又与外部社会环境之间形成一定的互动关系。中国的脱贫攻坚政策是一个由中央—地方—基层三级政策子系统构成的立体化政策体系。从2013年起，中共中央、国务院及其所属职能部门先后出台40余项扶贫开发和脱贫攻坚政策。其中，中共中央、国务院联合下发扶贫开发和脱贫攻坚政策文件9项;国务院单独下发扶贫开发和脱贫攻坚政策文件3项;中组部与国务院扶贫办联合出台扶贫开发和脱贫攻坚政策文件1项;国务院扶贫办、发改委、财政部、教育部、人社部、工信部、卫健委、能源局、中国人民银行、国家体育总局、证监会等国务院组成部门、直属机构单独或联合出台扶贫开发和脱贫攻坚政策文件20余项。上述政策构成了中国脱贫攻坚政策体系的中央一级政策子系统。在此基础上，各级地方党委、政府及其所属职能部门为贯彻落实中央政策，也相继出台了大量的扶贫开发和脱贫攻坚政策措施，分别构成了中国脱贫攻坚政策体系的地方和基层政策子系统。这一立体化政策体系在纵向上层次分明，在横向上互为补充，在运行上实现了政策制定、执行、监督、评估、反馈等各环节的无缝隙衔接，为当前脱贫攻坚工作的扎实推进提供了强有力的政策保障。

二、政策网络的全覆盖

狭义的政策网络主要由公共政策制定和执行过程中发挥关键作用的政党机关、立法机关及行政机关组成，广义的政策网络除上述公共权力机关外，还包括各种社会力量，如企业、社会团体及公民等。中国的脱贫攻坚政策是一个涉及多方力量、多个领域、多种机制的复杂政策网络。从这一政策网络的主体结构关系看，以习近平同志为核心的党中央是政策中枢，党的各级组织系统是核心结构，各级政府及其职能部门是基础性结构，人民团体、国有企业及其他各种社会力量是支持性结构;从这一政策网络的覆盖范围来看，几乎涵盖了政治、经济、社会、文化和生态等各个领域，衍生出包括财政扶贫、教育扶贫、健康扶贫、生态扶贫、科技扶贫、文化扶贫、产业扶贫、金融扶贫、网络扶贫、旅游扶贫、体育扶贫、消费扶贫、社会保险扶贫、司法救助支持脱贫攻坚等多个扶贫主题，形成了专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫有机结合、互为支撑的“三位一体”大扶贫格局;从这一政策网络的运行机制来看，“党委领导、政府主导、部门联动、市场介入、社会参与、全民行动”为这场脱贫攻坚战取得最终胜利提供了重要的机制保障。

三、政策措施的精准化

政策措施主要是指在核心理念的指导下，为达成既定政策目标，对政策实施主体、对象、手段和方法等做出的具体安排和设计。党的十八大以来，中国脱贫攻坚政策的突出特点是政策措施的精准化。2013年11月，习近平总书记在湖南湘西土家族苗族自治州考察时首次提出“精准扶贫”这一新时代扶贫开发和脱贫攻坚工作的核心理念。2015年6月，习近平总书记在贵州考察调研时再次强调，扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。2015年10月，习近平在减贫与发展高层论坛上向与会者深刻阐释了中国实施的精准扶贫方略，即坚持中國特色，发挥制度优势;构建省市县乡村五级治理格局;注重抓“六个精准”，坚持分类施策;通过“五个一批”确保脱贫攻坚全覆盖。在以习近平同志为核心的党中央领导下，从2014年起，中央相继出台了一系列精准扶贫、精准脱贫政策措施。2014年1月，中央出台《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，明确提出“建立精准扶贫工作机制;国家制定统一的扶贫对象识别办法;建设全国扶贫信息网络系统”等要求。2014年5月，国务院扶贫办等7部门联合出台《建立精准扶贫工作机制实施方案》，对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理以及精准考核、构建精准扶贫工作长效机制等做出制度安排。2014年12月，中组部、国务院扶贫办印发《关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见》，要求把精准扶贫工作开展情况作为贫困县考核机制和领导干部政绩考核的主要内容。2015年11月，中共中央政治局审议通过《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，从总体要求、实施方略、发展瓶颈、政策保障、支撑体系、社会参与、政治保障等方面对打赢脱贫攻坚战做出了明确且具体的战略部署。2016年2月，中央出台《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，把减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金作为2016年至2020年省级党委和政府扶贫开发工作成效考核的主要内容。2016年7月，中央出台《脱贫攻坚督查巡查工作办法》，对中西部22个省（自治区、直辖市）党委和政府、中央和国家机关有关单位脱贫攻坚工作的督查和巡查提出具体要求和标准。2017年11月，国务院扶贫开发领导小组出台《关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》，鼓励社会组织积极参与产业扶贫、教育扶贫、健康扶贫、易地扶贫搬迁等重点领域的脱贫攻坚工作。2017年12月，中央出台《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》，要求确保贫困村驻村工作队选派精准、帮扶扎实、成效明显、群众满意。2018年3月，国务院扶贫办印发《关于完善县级脱贫攻坚项目库建设的指导意见》，要求贫困县普遍编制和建立脱贫攻坚项目库，保证资金使用精准安全高效，实现贫困人口稳定脱贫。2018年8月，中央出台《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，进一步明确了2018—2020年脱贫攻坚工作的基本目标、重点任务以及保障措施等。2018年11月，国务院扶贫办等13个部门联合发布《关于开展扶贫扶志行动的意见》，明确提出开展扶志教育、强化典型示范、改进帮扶方式、杜绝“保姆式”扶贫，尊重贫困群众的首创精神和主体地位，明确贫困群众脱贫责任等要求。2019年1月，国务院出台《关于深入开展消费扶贫助力打赢脱贫攻坚战的指导意见》，要求“坚持政府引导、社会参与、市场运作、创新机制，立足四个‘着力，激发全社会参与消费扶贫的积极性，在生产、流通、消费各环节打通制约消费扶贫的痛点、难点和堵点，推动贫困地区产品和服务融入全国大市场”。上述政策措施充分体现了习近平总书记反复强调的“精准扶贫贵在精准，要扶到点上、根上”的思想宗旨。

四、政策机制的长效性

所谓政策机制是指不同政策单元之间以及同一政策内部不同要素之间形成的结构关系及其运行方式。党的十八大以来，中国脱贫攻坚政策机制实现了从阶段性向长效性的转变。从1986年起，中国的扶贫工作进入大规模扶贫开发阶段，贫困县政策应运而生。实施这一政策的初衷是要帮助贫困地区尽快“摘帽”而不是长期“戴帽”。然而，由于“戴帽”和“摘帽”意味着各种财政补贴和优惠政策阶段性的得与失，从而出现了“争当贫困县”的怪象。2015年11月，中央做出了“确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的决定。2016年4月，中央出台《关于建立贫困退出机制的意见》，明确要求“对稳定达到脱贫标准的要及时退出”，同时提出“贫困人口、贫困村、贫困县退出后，在一定时期内国家原有扶贫政策保持不变，支持力度不减，留出缓冲期，确保实现稳定脱贫”的工作要求。2018年8月，中央出台《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，再次明确了“贫困人口、贫困村、贫困县退出后一段时间内帮扶政策不变、力度不减，巩固脱贫效果，实现稳定脱贫防止返贫”的政策原则。2019年4月，习近平总书记在重庆考察和调研期间进一步强调，“贫困县党政正职要保持稳定，做到摘帽不摘责任;脱贫攻坚主要政策要继续执行，做到摘帽不摘政策;扶贫工作队不能撤，做到摘帽不摘帮扶;要把防止返贫放在重要位置，做到摘帽不摘监管”。政策机制的稳定性、连续性和长效性为圆满完成党中央制定的脱贫攻坚总体目标提供了重要保障。

五、政策评估的科学性

政策評估是指评估主体依据一定的评价标准，通过相关的评估程序，对政策产出及其影响进行检测和评价，以判断政策结果实现政策目标的程度的活动。党的十八大以来，中国脱贫攻坚政策在实施过程中高度重视政策评估的严谨性、科学性。2015年11月，中央对贫困人口、贫困村、贫困县的退出评估工作做出明确要求：“贫困人口退出必须实行民主评议，贫困村、贫困县退出必须进行审核审查，退出结果公示公告，让群众参与评价，做到全程透明。强化监督检查，开展第三方评估，确保脱贫结果真实可信。”2016年2月，中央对省级党委和政府扶贫开发工作成效考核程序做出规定，具体程序包括省级总结、第三方评估、数据汇总、综合评价、沟通反馈等。此外，对中直单位行业扶贫以及地市和贫困县党委、政府脱贫攻坚成效考核的内容和步骤也分别做出明确规定。从2018年起，由国务院扶贫办牵头，采用省际交叉考核、第三方评估、媒体暗访、财政专项扶贫资金绩效评价等多种考核方法，对中西部22个省区市脱贫攻坚工作成效开展综合评估。在各种评估措施中，第三方评估的引入是十八大以来脱贫攻坚政策评估的一大亮点。

（作者单位：内蒙古大学马克思主义学院）

责任编辑：李贵文