镇街党政主要领导干部自然资源资产离任审计的困难及对策建议

◆陈彬彬/ 福建省厦门市思明区审计局

建立健全党政主要领导干部自然资源资产离任审计制度，有利于推动我国生态文明建设，对社会经济的可持续发展具有重要意义。然而，当前镇街党政主要领导干部自然资源资产离任审计在试行与运用过程中存在诸多问题和难点亟待解决。

镇街自然资源资产离任审计面临的主要困难

（一）数据获取和运用存在困难

自然资源资产种类繁多，不同的自然资源分属不同的管理部门，自然资源资产的统计数据也分散在各个职能部门。审计人员在开展审计工作过程中，需要分别向不同的资源主管部门申请采集数据。镇街层级在获取和运用数据的过程中存在着不少困难。

首先，许多自然资源的数据并未统计至镇街层级，有的只统计至县区级甚至是市级，造成镇街层级在开展自然资源资产离任审计的过程中数据缺失，无从入手；其次，有些自然资源的管辖权仍在县区级甚至市级等上一层级，并未下放至镇街层级，审计人员在收集数据的过程中需向上级资源主管单位申请，但是上下层级部门间繁琐的沟通协调机制通常导致相关数据未能及时获取，影响审计工作效率；最后，由于一些自然资源在管理上存在两个单位职能交叉的情况，不同的管理部门对同项自然资源的相关数据均进行了统计，但两个部门对于相同的统计要素却又因为统计口径和统计频率的不同等原因存在差异，导致审计人员在数据的采信上存在不确定性。

（二）审计指标评价体系不健全

自然资源资产离任审计在我国正处于起步阶段，理论操作依据和指标评价体系尚不健全。我国目前现有的《环境保护法》《大气污染防治法》《矿产资源法》《森林法》等法律法规中并未有涉及关于领导干部自然资源资产审计方面的内容，这使得审计人员在审计过程中法律依据不够充分，难以获得有效支持。理论操作依据的不充分，还容易造成审计机关与自然资源资产主管部门在职责上交叉重叠，形成重复监督。除此之外，由于我国至今尚未形成健全的自然资源资产离任审计指标评价体系，部分自然资源资产指标没有统一的行业标准，有的行业标准又不断更新，处于动态变化之中，因此，审计人员在开展自然资源资产离任审计项目时，往往很难做出绝对客观的审计评价。

（三）领导干部责任难以界定

一是许多自然资源资产的管辖权并未下放至镇街级，仍属于县区级或市级管理，镇街层级在日常开展自然资源资产保护的工作中，更多的是起沟通、协调、配合、巡查的作用。由于管辖权与工作职责的不一致，导致审计中难以对镇街领导干部的责任进行界定。二是部分镇街党政主要领导干部的任期较短，有的只有2 至3 年，而许多自然资源资产情况的变化需要长时间的积淀才能显现，领导决策对自然资源资产的影响存在一定的滞后性。三是一些自然资源资产具有跨区域性，不同的行政区域共享一项自然资源资产，因此在对领导干部的自然资源资产离任审计中，审计人员很难区分出各区域领导干部的责任。

（四）审计人员的知识结构难以胜任审计工作的需要

与传统的经济责任审计不同，自然资源资产离任审计涵盖了对土地资源、水资源、森林资源、海洋资源、大气污染、矿产资源等六大领域，审计范围广，对审计人员的专业性要求高，是一项跨专业、多维度的工作。审计人员既要熟悉土地监管、水质检测、森林测绘、海洋勘测、大气污染源检测等方面的专业技术，还需要掌握财务、法律、统计、计算机大数据分析等专业技能。而目前审计人员大多数是以财务专业、审计专业为主，复合型的审计人才极少，在开展审计过程中往往面临自身在自然资源资产领域的知识结构储备不多，导致综合分析评价能力不足而影响自然资源资产离任审计的开展。

（五）审计技术方法相对落后

传统的财务审计方法已经完全无法适用于开展自然资源资产离任审计。为了更加全面、客观、充分、真实地对领导干部自然资源资产进行离任审计，目前，运用地理信息系统（GIS）技术、遥感（RS）技术、全球导航卫星系统（GNSS）技术以及大数据云计算等技术开展自然资源资产离任审计工作已成为一种新常态。但就目前镇街审计机关的人员力量配备情况而言，能够掌握并熟练运用上述计算机审计技术开展审计工作的审计人员少之又少，这对人员的专业水平及再学习能力提出了更高的要求。

（六）社会各方参与程度不高

现阶段我国的自然资源资产离任审计主要以各级审计机关为主导，社会各界的参与程度不高。国家审计机关只能将有限的审计力量重点集中在自然资源资产已经出现严重问题的项目上，难以实现审计全覆盖。由于自然资源资产部分数据存在涉密情况，社会力量很难全程参与，加上镇街层级由于财力有限，安排用于自然资源资产审计方面的资金投入明显不足，人员培训、数据库建设、外聘专家参与项目、审计技术升级等都未能得到有效提升，仅依靠国家机关审计力量很难有力推动自然资源资产离任审计相关理论与实践的发展。

完善镇街自然资源资产离任审计工作的对策建议

（一）建立多部门合作协调机制，共建大数据信息共享平台

针对镇街审计部门数据获取困难的问题，建议县区级政府建立自然资源资产离任审计联席会议，统筹协调安排各部门相关工作，推动职能转变，避免交叉行政造成的配合协调不畅，进一步提升跨部门间的协作效率。同时，根据自然资源资产数据来源分散且统计口径不一的特点，建议以联席会议的名义牵头联合财政、审计、国土、水利、林业、市政、环保等相关自然资源资产管理单位，构建自然资源资产审计大数据信息共享平台，查缺补漏，去除冗余，降低各部门各自搭建信息平台造成的成本浪费，实现数据信息共享，提升数据调取的速度和准确度，提高审计工作的效率和质量。

（二）完善自然资源审计规章制度，构建指标评价体系

建议相关职能部门进一步完善监督自然资源资产管理的相关法规条例和政策措施，构建切实可行的指标评价体系，把对自然资源资产管理和生态环境的开发和保护等纳入对党政主要领导干部的责任考核中，用统一的标准尺度界定领导干部的责任。

（三）加强审计队伍人才建设，提升审计人员能力素质

一要加强对现有审计力量进行关于自然资源资产方面的培训，提升审计人员的业务水平；二要在人员编制上进行补充，招入一些环境保护、农、林、水、木等与自然资源资产管理相关专业的人才，优化审计人才队伍结构；三要加增强与高校的合作，利用高校的科研水平和专业师资队伍，对审计机关开展自然资源资产离任审计进行理论指导；四要合理适度引入社会审计力量，利用购买服务的形式引入专业团队对不涉密的业务进行审计，发挥社会审计力量在其熟悉领域的专业性知识。

（四）充分利用计算机审计技术，创新审计工作方法

审计人员必须学习运用计算机审计的工作方法开展审计项目，通过对地理信息系统（GIS）技术、遥感（RS）技术、全球导航卫星系统（GNSS）等技术的熟练运用以及对数据的分析比对，为领导干部自然资源资产离任审计提供有力的技术支持和数据支撑，进一步改进审计工作方法，提高工作效率，增强审计证据的可靠性和说服力。

（五）建立健全审计跟踪问责机制，保障审计成果的有效运用

对于审计查出的违规问题，镇街审计机关要强化问题的整改跟踪力度，督促被审计单位和领导干部严格执行审计意见和决定，确保审计整改到位。针对部分单位和领导干部不重视审计成果，对审计意见和决定熟视无睹，以及不整改或整改不到位的情况，审计部门要加大跟踪力度，畅通群众监督渠道，适时向社会披露审计结果与整改落实情况，让社会公众监督查出问题的整改落实情况。同时，镇街审计机关应及时将审计中发现关于领导干部的问题线索材料移送司法或监察委等部门，并配合相关部门做好调查取证核实工作，严格追究相关领导干部的责任，推动审计成果的有效运用。