全球城市环境经济政策与法规的国际比较及启示

李海棠

（上海社会科学院 生态与可持续发展研究所，上海 200020）

2017 年12 月，随着《国务院关于上海市城市总体规划（2017-2035 年）的批复》的正式获批和公布，“卓越的全球城市”这一城市愿景逐渐为人所知，体现了上海代表国家更高层次参与国际竞争的历史责任。根据有关对全球城市指标体系的统计，上海在4 个指数排名中榜上有名，分别为“全球城市目的地指数”（第16 位）、“全球城市指数”（第18 位）、“全球城市状态指数”（第26 位）、“创新城市全球指数”（第35 位）。[1]虽然上海的排名较为靠前，但是环境质量指数表现并不突出。对于建设卓越的全球城市，生态环境仍是其主要短板。本文对主要全球城市环境经济政策与法规进行研究分析，以期为上海全方位谋划环境战略布局、为环境保护与国民经济和社会发展相协调提供经验借鉴，进一步加快上海迈向“卓越的全球城市”的步伐，实现经济、社会、环境的协调发展。

一、典型全球城市环境经济政策与法规的比较

当前，纽约、伦敦、东京、巴黎等典型全球城市均已提出面向未来发展的战略目标。如纽约提出“建设一个富强公正的纽约”，伦敦提出“建设一个顶级全球城市”，东京提出建设成为“世界一流大都市，即能为居民提供最大幸福的城市”，巴黎提出要“确保21 世纪的全球吸引力”，上海提出建设“卓越的全球城市”。典型全球城市环境经济政策与法规的制定与实施，为上海生态环境治理提供了有益借鉴。

（一）全球城市的环境政策与法规演进脉络

以纽约、伦敦、东京、巴黎为代表的全球城市在不同的经济社会发展阶段，均出现了不同的环境污染与生态破坏问题。面对这些严重的环境问题，以上城市在不同发展阶段制定了多项环境政策与法规，为城市的环境治理提供法律保障。

1.纽约环境政策与法规制定及其经济社会背景

纽约从20 世纪初期开始治理水污染问题，历时一个多世纪。其中，相关政策法规的制定和有效实施为水环境治理提供了重要保障。例如，在水环境治理中，纽约州通过设立《清洁水法》执行基金，鼓励哈德逊河流域地方政府严格执行《清洁水法》等法规。[2]纽约正式治理大气污染问题是从1952 年开始，治理历程达60 年。总体来看，纽约的环境治理过程相对固定，首先进行立法，继而成立具体的部门实施，然后由该部门出台具体的实施项目或计划。纽约市的环境保护历程具体分为四个阶段，详见表1。

表1 纽约市不同发展阶段环境保护经济政策与法规制定情况

2.伦敦环境政策与法规制定及其经济社会背景

伦敦曾是一个污染严重的城市，面对伦敦都市区和泰晤士河日益严峻的环境形势，英国颁布了一系列法律法规规制大气污染和水污染治理。例如1876 年的《河流防污法》、1974 年《污染控制法案》和1995 年的《环境法》等，深入分析了伦敦烟雾和水质污染的成因，提出环境问题与人口、能源、产业结构的内在联系，为环境问题的解决提供支撑。同时，为了伦敦市区经济社会和环境保护的协同发展，英国政府多次颁布市区战略规划。例如1944 年颁布《大伦敦规划》，1994 年颁布《新伦敦战略规划建议书》，2004 年颁布《伦敦规划》，这些规划有效优化了大伦敦地区的空间布局，引导产业和人口有组织外迁，推动了伦敦城市群在经济、社会、交通、环境等方面的协调发展。伦敦环境政策与法规的发展演化可以分为以下四个发展阶段，详见表2。

表2 伦敦市不同发展阶段环境保护经济政策与法规制定情况

3.东京都环境政策与法规制定及其经济社会背景

东京都对环境保护的认识是一个逐渐深入的过程，从“被动”到“主动”的治理方式、从“治理”到“预防”的治理理念以及从侧重单要素到综合治理的环境政策等的转变，都说明东京都环境政策法规的制定会随着不同的经济社会发展阶段而进行一定调整和修正。环境政策的实施不仅与环境管理相关，更与人口、经济、社会、城市规划等密切相关。环境管理作为环境政策实施的具体表现，梳理其发展脉络对分析其环境政策转变具有重要意义。东京都在不同的环境管理阶段均制定和颁布了不同的环境政策与法规，见表3。

表3 东京都不同发展阶段环境保护经济政策与法规制定情况

4.巴黎环境政策与法规制定及其经济社会背景

巴黎城市经历了60 多年（1950-2014 年）的治水，近30 年（1990-2012 年）的治气，巴黎地区（1960 年以前只有巴黎市，1960 年后设立巴黎大区）水环境得到质的提升，大气污染尤其是雾霾污染得到很好的控制，但仍需要在全球环境新形势下进一步加大环境综合整治。纵观巴黎的人口、社会经济史，巴黎地区的环境政策发展经历了5 个阶段，见表4。

表4 纽约市不同发展阶段环境保护经济政策与法规制定情况

（二）全球城市环境政策与法规的国际比较

虽然每个城市各具特色，但总体上表现出线性发展路径。上海环境政策与法规的制定实施也与其自身的经济发展战略规划息息相关，每一次上海城市发展规划的调整，都伴随着城市生态与环境保护法规政策的变化。全球城市是新时期上海城市建设的目标，为使城市环境质量与全球城市地位相适应，应借鉴全球城市环境经济政策与法规的经验，以实现城市环境质量的提升。

1.全球城市环境政策与法规的共同特点

第一，环境政策与法规的制定与经济社会发展紧密相连。在早期环境公害防治阶段，人口密集以及以煤为主的能源结构，造成全球城市环境日益恶化。因此，该时期环境政策与法规主要以规制各类环境公害问题为主要目标。到20 世纪末21 世纪初，全球城市环境污染源发生了很大变化，制造业比重大幅下降，环境质量得到很大改善。此时受全球气候变化的影响，气候灾害给城市安全带来威胁。因此，该时期环境政策与法规主要以低碳生态城市建设为主要目标，将城市建设成为更宜居的绿色城市和低碳城市。

第二，注重环境政策与法规的实施与执行。除了制定与经济社会发展状况相适应的政策与法规，还应保证各项环境政策的连贯性和长效性。例如，在空气质量方面，纽约计划到2030 年成为所有美国大城市中空气最清洁的城市，平均PM2.5 排名第一。纽约市政府在规划里积极锁定本市的污染源，并根据各行业PM2.5 排放量比例制定了相应的具体性规划和目标。[3]另外，纽约市的水环境治理也体现出长期性，自1886年第一座污水处理厂的建设，到二十世纪七十年代《联邦清洁水法》的颁布，纽约历经一个多世纪，积极采取各种措施，使哈德逊河为主的城市水环境治理有了明显提高。

第三，多部门共同促进全球城市环境治理。环境治理涉及污染治理、自然资源保护、生态修复与恢复、城市绿色发展规划等多个方面。因此，多个政府部门协同合作是国外全球城市环境治理取得显著成效的主要因素之一。例如，伦敦在环境治理中，英国中央政府、大伦敦市政府、区域政府办公室、自治市政府、区域发展局和区域议事厅，以及专门环境机构都是治理机构的重要主体。[4]无论国际还是国内多个部门进行环境事务管理的局面会长期存在，因此，多个环境资源管理部门进行协调配合，通过立法进一步明确各部门之间的职能分工，建立各部门的沟通和协调机制，也将是上海在生态治理方面迈向“全球城市”的重要方面。

2.全球城市环境政策与法规的侧重差异

第一，纽约执行严格的环境质量标准。1972 年《清洁水法》，第一次确立了“国家污染物减排系统”（NPDES）,并建立了非常严格的许可证管理制度，包括技术标准的许可证管理和水质标准的许可证管理。[5]1977 年，美国国会通过了“清洁水法”的修正案。该修正案明确了65 种主要污染物或有毒污染物，并基于技术标准的许可证管理，提出了针对“主要污染物”的“最佳可用技术”（best available technology，简称BAT）,和“传统污染物最佳控制技术”（best conventional pollutant control technology，简称BCT）。同时美国环保署收紧了可允许的地面臭氧、烟雾和细颗粒物水平的环境空气质量标准。[6]

第二，伦敦设置专门机构对环境事务进行具体管理。1751 年成立泰晤士河管理局，该机构管辖克里科雷德至斯坦尼斯大桥这一段水域。1848 年成立都市下水道委员会，拟将都市区的下水道、排水和供水等相关职能置于都市统一管理，以期改善都市区的卫生状况。1856 年成立新的机构——泰晤士河管理委员会，由负责西起斯坦尼斯河东至延特勒特河口的泰晤士河管理。1974 年，英格兰—威尔士组建了10 个新的流域水务局，泰晤士河水务局随之建立，统一负责流域治理与地表地下水资源管理。泰晤士水务局的设立和高效运作，促进了流域政府间的合作治理和一体化管理，造就了今日干净的泰晤士河。[7]

第三，东京注重区域协同发展。1953 年，日本出台《首都圈整治法》，明确将首都圈作为法定规划对象。1999 年，东京又提出了“首都圈大都市区构想”（2000-2025 年），其中与环境直接相关的包括东京湾水质改善一体化措施、大气污染对策、废弃物回收处理等。区域环境协作机制已在以上海为中心的长三角等地区开展，但区域尺度和空间优化程度涉及不深。因此，可以借鉴日本的《首都圈基本规划》，从区域一体化角度通盘考虑产业空间布局。

第四，巴黎主要依靠城市规划。由于环保意识的普遍增强，巴黎将环保政策纳入到城市规划中。巴黎的城市规划虽以控制人口规模、促进经济增长为切入点，但同时也紧随具体环境问题的变化而做出适时调整，从而确保在城市不同阶段出现的环境问题都能得到很好解决。巴黎的城市规划和环境政策充分认识到环境保护的重要性，在经济发展和环境保护之间，注重环保优先。将绿色发展作为城市可持续发展规划中的重要部分，法国政府通过“恢复城市中的自然”项目来解决雨水径流、能源、气候适应性、生物多样性、湿地恢复、有毒物品使用等问题。

二、上海在全球城市建设中环境治理经济政策与法规的梳理

对于将要建立“更可持续的韧性生态之城”的上海，应注重地方环境法制的建设和发展，以增强国家环境法规政策的可执行性，避免流于条文形式。在遵循国家法律法规框架的宏观指导下，完善上海环境法规的实施细则，结合地方实际情况，增强法律法规应对实际问题的能力。同时，环境政策对环境立法也具有直接影响，例如，2014 年《环境保护法》的修改过程也表现出明显的环境政策法律化。因此，对于地方环境法规的制定，应借鉴和吸收环境政策的可取之处，而环境政策的落实，更需将其“法规化”，以确保制度的实施更具执行力。

改革开放之前，由于经济规模较小，经济建设对环境污染和生态破坏并不显著，生态环境产生的压力较小，全社会还没有形成真正的环境保护意识，真正意义上的环境保护事业也尚未开展。因此，上海市从1978年开始步入环保法制起步阶段。

（一）环保法制建设起步阶段（1978-1990 年）

1978-1990 年是中国改革开放的初期阶段。这一阶段，上海市的经济发展刚刚起步，此时还没有产生明显的环境污染问题。1979 年9 月《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布以后，上海从1980 年起开始了地方环保立法，制定了一系列污染防治的规章。1985 年4 月颁布了第一部地方性环境保护法规《上海市黄浦江上游水源保护条例》，进一步加强上游地区污染综合治理。1979 年上海市环保局成立，开始进行城市环境战略制定和环境管理工作。市政府1984 年提出的“在生产大幅度增长的情况下，到1990 年将污染物排放量控制在1982 年水平”的“七五”环境保护目标，已基本实现。另外，从“六五”“七五”上海市有关环境保护计划可以看出，该时期内上海市环境保护目标重在开展重点地区污染治理，包括治理苏州河和黄浦江的污染，保护饮用水水源，建设噪声达标区，改善污染严重地区的环境状况等。“七五”期间，市人民人表大会常务委员会和市政府，已经颁布了6 个地方环保法规和规章，5 个环境质量标准和污染物排放标准，环境保护走上了依法管理的轨道。

（二）环保法制建设发展阶段(1991-2000 年)

进入20 世纪90 年代，上海开启了主动参与全球化的二次崛起之路。1992 年，党的十四大报告明确了上海“一个龙头、三个中心”的战略定位。[8]1996 年《上海“九五”计划与2010 远景目标纲要》中提出“基本形成具有世界一流水平的中心城市格局”。这一阶段，上海开始以纽约、伦敦、东京、巴黎等世界城市为标杆，在改革中摸索，在实践中探索适合中国特大城市发展的新思路。环境保护政策与法规方面，该时期内上海市环境保护目标重在城市环境综合整治定量考核，工业污染物排放以控制在现有水平为主要目标。1995 年5 月《上海市环境保护条例》的实施，标志着上海市基本形成了地方环保法规体系，主要包括：污染防治法规、环境管理法规、资源保护法规和综合性环保法规以及各项污染物排放标准。初步形成与全球城市发展相适应的环境保护法治框架，为上海的环境立法奠定了坚实的基础，详见表5。另外，环境执法也进一步加强，各区、县政府对辖区内的排污单位进行经常性的监督检查，对重大污染事故的责任者，依照法规规定给予相应的处罚，1990 年以来，上海污染事故的发生率逐年下降。[9]

表5 上海市环保法制建设发展阶段环保政策与法规制定情况

（三）环保法制建设成熟阶段（2001 年至今）

21 世纪以来，中国与世界经济联系的紧密程度、国际地位、参与经济全球化与地区一体化及国际事务的能力以及影响力明显上升。鉴于国际城市发展的新形势和新变化，党中央、国务院从国家战略高度先后对上海提出“四个中心”，进一步明确了上海建设社会主义现代化国际大都市和国际经济、金融、贸易、航运中心的功能定位。在经济发展的同时，上海市环境保护以削减污染物排放总量为主要目标，加强城市环境基础设施建设，加强环境监管及环保监督执法，以实现基本控制环境污染的目的。上海通过滚动实施七轮“环保三年行动计划”，环境基础设施体系基本完善，多手段综合推进的环境管理体系不断优化，污染物排放量逐年减少。因此，该时期内环境保护目标逐渐由污染物减排转向城市环境质量改善，以实现与上海市国际化大都市相适应，该时期的法规与政策对比详见表6。

表6 上海市环保法制建设成熟阶段环保政策与法规制定情况

年份 环保法规、地方政府规章、标准 环保政策与规划、计划2008 《上海市放射性污染防治的若干规定》(草案)第四轮环保三年行动计划，《上海市水环境保护专项规划》、《交通污染防治专项规划》、《工业污染防治专项规划》 2009 《上海市饮用水水源保护条例》、《上海市放射性污染防治若干规定》《长江三角洲地区企业环境行为信息公开工作实施办法（暂行）》和《长江三角洲地区企业环境行为信息评价标准（暂行）》2010《上海市人民政府关于加强对秸秆露天焚烧和利用管理的通告》、《关于加强爆炸、剧毒、放射性等危险物品安全管理的通告》《关于加强社会噪声管理的通知》2011 《上海市化学工业区管理办法》 第五轮环保行动计划、《上海市主要污染物总量控制“十二五”工作方案》《上海市环境保护和生态建设“十二五”规划》、《崇明生态环境预警监测评估方案》、《上海市建设项目环境影响分级管理规定》2013 《上海市社会生活噪声污染防治办法》 《上海市清洁空气行动计划（2013-2017）》2012 《上海市社会生活噪声污染防治办法》《关于加快推进本市环境污染第三方治理工作的指导意见》、《上海市实行最严格水资源管理制度加快推进水生态文明建设的实施意见》2015 发布一批控制挥发性有机物的标准 第六轮环境保护和建设三年行动计划、《上海市水污染防治行动计划实施方案》2014 《上海市大气污染防治条例》、《长三角区域落实大气污染防治行动计划实施细则》 2016《上海环境保护条例》（修订），《上海市突发环境事件应急预案》、《上海市环境监测社会化服务机构管理办法》《上海市环境保护和生态建设“十三五”规划》、《上海市养殖业布局规划（2015-2040 年）》，《上海市工业企业挥发性有机物排放量核算暂行办法》2017《上海市排污许可证管理实施细则》、《固定污染源排污许可分类管理名录（2017 年版）》，《上海市经营性用地和工业用地生命周期管理土壤环境保护管理办法》《上海市城市总体规划（2017-2035）》、《上海市土壤污染防治行动计划实施方案》、《崇明世界级生态岛发展“十三五”规划》2018 《上海市生态保护红线》《长三角区域空气质量改善深化治理方案（2017—2020 年）》、《长三角区域水污染防治协作实施方案（2018—2020 年）》

历经40 年的发展，上海生态环境保护政策与法规虽然在区域生态环境综合治理、跨区域生态环境协同保护以及环境保护制度的实施和保障等方面取得了显著成效，但建设成为“卓越的全球城市”，生态环境问题依然是其发展的主要短板。因此，上海仍需进一步加强环境保护法规政策的创新和落实，积极推动长三角区域一体化和长江经济带生态环境协同治理。同时，根据2019 年8 月6 日，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》，对于上升为国家战略的临港新片区，更应注重生态环境的保护与监管，健全区域生态环境保护一体化长效机制，加强生态环境保护的多元治理，实现上海生态环境保护的共建共享。

三、全球城市环境经济政策与法规对上海的启示

回顾纽约、伦敦、东京、巴黎等全球城市的发展路径，不难看出这些城市都曾经历过在经济发展的特定阶段，爆发严重的生态环境问题。随后，这些城市都将生态环境可持续发展与经济发展的协调摆在了城市发展的首位，生态环境已然成为未来城市竞争力、软实力、吸引力的重大来源。上海是一个经济发达、人口集聚的特大能源消费型城市，其能源消费总量远高于纽约、伦敦、东京、巴黎等全球城市，城市生态环境污染问题也日益凸显。面对提升城市可持续发展竞争力、建设卓越生态城市的内在诉求，上海应在借鉴主要全球城市可持续发展和环境法制建设有益经验的基础上，结合自身发展现状，优化环境法治建设。

（一）政策与法规的指导思想：绿色宜居及可持续发展

相比其他全球城市，上海的资源保护和环境治理力度仍有一定不足。为确保城市的可持续发展，首先，应当改变传统的减量型、控制型、末端治理型的保护环境与节约资源的手段，按照“生态城市”目标编制生态环境保护规划，加强对水体、森林、湿地等生态空间结构的保护和建设，以严格治理环境污染，集约利用资源，提高生态环境品质。其次，推动上海能源结构转变，以技术创新引领低碳排放，推动上海能源结构向绿色低碳转变，同时优化产业布局，实现绿色可持续发展。最后，以生态红线为依托，严格保护区域生态环境。生态红线是防止生态安全出现重大危机的预防性制度和底线型措施。2018 年2 月，国务院批准同意《上海市生态保护红线》，明确了上海市生态红线的总面积以及包含的具体类型。①

（二）政策与法规的制定与完善：与经济发展、城市规划相适应

根据我国《立法法》（2015 修正）规定，我国省级和设区的市级人大及常委会和地方政府可以在“不同上位法相抵触”的前提下，根据具体情况和实际需要，制定地方性法规和地方政府规章。同时，《立法法》第73 条对地方性法规的立法事项做出具体规定：一是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；二是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。三是地方可先行先试那些中央暂时存在立法空白的立法事项。除此之外，我国《立法法》第82 条也对地方政府在颁行政府规章的权限方面进行了规定。据此，上海市不仅可以根据本市环境经济的发展状况运用地方立法权限细化国家环境法律法规，还可以创新国家环境法律法规和环境管理制度，适时推出新的法律制度和措施。同时，也可以从上海的实际情况出发，对一些化学污染、核安全、遗传资源等“上位法”还未对其做出明确规定的领域，进行理论研究和立法技术创新，力争弥补环境法律规范的空白和不足，为上海生态环境治理提供健全的法律保障。

另外，随着经济社会的发展，具体的环境问题以及产生这些环境问题的原因也会随之发生变化，上海环境经济政策与法规的制定也应当根据具体的环保形势对环保法规加以修订和完善。同时，也建议上海市在具体实践中，将一些对生态文明建设和环境保护起到积极推进作用的环境政策尽可能“法规化”，以使其更具执行力和强制力，解决很多企业违法成本低、守法成本高的问题。[10]

（三）政策与法规的实施与执行：具有可操作性和强制性

在完善法律法规的同时，环境政策的实施与法规的执行也同样重要。首先，应当全面落实《中华人民共和国环境保护法》《上海市环境保护条例》等法律法规，坚决制止和惩处破坏生态环境的违法行为。其次，健全长三角环境保护协作机制。2018 年，长三角区域大气污染防治协作小组审议通过了《长三角区域空气质量改善深化治理方案（2017—2020 年）》、《长三角区域水污染防治协作实施方案（2018—2020 年）》、《长三角区域大气污染防治协作2018 年工作重点》以及《长三角区域水污染防治协作2018 年工作重点》，对长三角的污染防治实施精准化差别防控。除此之外，可以考虑将以上政策和实施方案上升到法律法规层面，加强长三角区域的环境保护与生态治理程度，加大对跨省界、跨辖区污染事件的惩处力度。最后，建立健全市环境监察制度，完善环保督查制度，开展集中督察和日常督察相结合的环保督察。虽然2017 年出台了《上海市环境保护督察实施方案（试行）》，启动青浦、长宁两区环保督查试点,重点督查相关对象贯彻落实国家和上海环境保护决策部署、环境保护责任落实、环境保护目标完成、突出环境问题及处理等方面的情况，为全市开展市级环保督察打好了基础,但是，从环境法治角度而言，上海乃至全国的环保督察制度仍然存在一定法律困境，应该考虑运用法治方式将环保督察制度纳入法治路径，将“制度化督查”上升为“法制化督查”，使环保督察权受到法律法规的控制与规范，例如明确环保督查的法律依据、强化环保督察机构的法律地位以及规范环保督查问责程序等。[11]

（四）政策与法规的制度保障：构建社会治理机制，促进公众参与

保持清洁、舒适、优美的生活环境，既是人们的愿望，也符合公众的利益。因此，应当推进环境保护社会治理机制的构建，形成以政府为主导、企业为主体、社会组织共同参与的多元环境治理体系。首先，加大环境信息公开力度。对重大环保政策、重点污染源、环境基础设施污染物排放情况、突发环境事件等环境信息，实行全面公开，完善建设项目环境影响评价信息公开机制，落实企业环境信息公开制度，推动全社会参与环境保护。其次，完善公共参与的司法机制。例如，建立完善的环境公益诉讼制度，使环境问题的解决更加合理、合法与公正，尽量避免环境冲突的产生。同时，通过法制化的手段明确公众参与的方法和机制，对环境立法和环境行政公众参与做出明确规定，建立公共环境投诉和管理制度。再者，建立健全企业环境责任制度，完善其环保诚信体系，保证企业环保信用评价、信息披露等更加法制化，透明化。最后，建立市场化的公众参与机制，拓宽公众参与的平台。例如，通过市场激励机制将被动的“环保意愿”转换为“主动的环保行动”，通过市场化机制推进环保第三方治理，以及充分发挥环保NGO 在各项环保政策的推动以及在环境公益诉讼中的巨大潜力，用法律法规的形式提升其在环保行动中的形象和地位。

注释：

《上海市生态保护红线》明确：本市生态保护红线总面积2082.69 平方公里，陆域面积89.11 平方公里，长江河口及海域面积1993.58 平方公里，包含生物多样性维护红线、水源涵养红线、特别保护海岛红线、重要滨海湿地红线、重要渔业资源红线和自然岸线等6 种类型。