精准扶贫资金绩效评价指标体系构建研究

2019-11-04任丽英陈巧钰

中国农业会计 2019年8期

陈霞任丽英陈巧钰

随着经济的不断发展,我国的城乡差距日益扩大,国家制定的扶贫策略不但能够改善贫困人口的生活质量,也是实现共同富裕的重要举措。为了更加精准地识别贫困户,提高扶贫资金使用的精确度,习近平总书记在2013年提出了精准扶贫的重要战略,对扶贫工作有了更严格的要求。精准扶贫工作自推行实施起就备受关注和重视,是目前解决我国民生问题的重点策略。精准扶贫资金的合理利用是精准扶贫工作的核心,对精准扶贫资金绩效的评价是推动精准扶贫工作顺利实施的重要环节,设计合理、完善的精准扶贫资金绩效指标体系,评价资金使用绩效成为精准扶贫工作的重点。

一、精准扶贫概念

“精准扶贫”的重要思想最早是在2013年11月,习近平到湖南湘西考察时首次作出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示时提出的。精准扶贫是粗放扶贫的对称,是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况,运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。一般来说,精准扶贫主要是就贫困居民而言的,谁贫困就扶持谁。精准扶贫与以往贫困帮扶政策最大的不同就是,在贫困户识别精准度以及扶贫资金使用的精确度上有了更加严格的要求。

二、精准扶贫资金使用过程中存在的问题

精准扶贫资金是精准扶贫工作实施的重要财力保障和有力支撑,但是目前扶贫资金使用过程中主要存在如下几个方面的问题:

（一）精准扶贫资金有限

精准扶贫仅靠中央财政专项扶贫资金是远远不够的,要广泛吸纳社会力量的支持。扶贫资金的有限是制约精准扶贫工作的重要因素,对于广大贫困地区来讲,地方财政相当困难,他们无力从自身财政收入中筹集资金用于扶贫,因此上级拨付扶贫资金的数量将直接影响精准扶贫的效果。这里提及的是扶贫资金额度的问题,如何让扶贫资金发挥最大的效用或是解决贫困户最急迫的需求,也同样值得深思。

（二）精准扶贫资金使用的精准度低

扶贫资金使用要精准,才能发挥应有的作用,然而在实践中,资金使用对象往往在选择上发生矛盾。由于扶贫资金数额有限,如果只针对建档立卡的贫困户进行使用,无法带动当地产业升级,返贫的概率就会大大增加,这样使用资金,不仅难于管理,而且由于信息不对称,也容易被人冒领,或者被贫困户领用后用在不该使用的地方,无法形成脱贫的合力。但是如果集中使用资金,把有限资金使用在扶贫的道路、桥梁基础设施上,资金又显得很有限。在实际扶贫过程中,这两种形式都存在,结合当地的实际情况,扶贫资金如何更好实现“精”和“准”,是我们当前需要密切关注的问题。

（三）精准扶贫资金使用的过程监管不到位

扶贫资金的使用,小的资金要建档立卡,通过贫困户直接使用,来解决自身脱贫问题,大的资金要通过村委会或者相关机构,走审批程序,严格进行前期论证,最后决定实施。但在具体实践中,往往两者监管都存在一定的缺失问题。从形式上看,每个文件、证明材料一应俱全,表面上看没有任何问题,但是实质上是否识别精准,是需要多方鉴别的,并且监管是否到位,需要第三方认证、客观材料做支撑才行。

三、提升精准扶贫资金绩效的建议

（一）扩大精准扶贫资金来源

除了财政专项扶贫资金外,妥善利用其它民间资金,在精准扶贫工作中融入社会资金力量,优化社会扶贫资源配置,使民众自我帮扶、自我发展意识提高,与政府共同推动贫困帮扶工作的开展。

（二）提高精准扶贫资金使用的精准度

通过各项识别指标精确识别贫困户以及其分类,使精准扶贫资金落到实处,真正帮扶到位,提升精准扶贫资金使用效率,定期采用问卷调查等方法调查统计群众对精准扶贫工作实施情况以及过程的满意程度和相关意见建议,促进精准扶贫工作更好更顺利的实施。同时,要合理分配扶贫项目中的资金投入,进行充足的前期准备,对精准扶贫项目以及扶贫资金运用过程进行跟踪监督,定期对扶贫项目进行查验,对于不合格的资金利用进行改进,确保扶贫资金切实帮扶到贫困地区和贫困人口。

（三）加强对各项扶贫资金监管

根据资金绩效指标对资金绩效进行评价,并对所发现的问题进行政策改动,建立更加科学完善的精准扶贫资金管理监督机制,公开精准扶贫资金投入工作的分配和进度情况,并接受社会监督,避免扶贫资金的错用、违规利用等问题的产生,确保扶贫资金的精准、正当使用,最大程度上扩大扶贫资金的社会效益、政府效益和经济效益。

四、构建精准扶贫资金绩效评价指标体系

随着精准扶贫工作的不断深入和细致,如何有效提升资金、人员等资源的配置使用效益,考评精准扶贫效果日益成为学界关注的重点问题。精准扶贫资金绩效管理则是从提高精准扶贫的效率、改善精准扶贫的成效、促进贫困地区和贫困人口可持续脱贫以及经济持续发展等角度出发进行考量,对精准扶贫资金的投入产出效率进行评价管理,直观反映精准扶贫资金的利用效率以及为精准扶贫工作所带来的经济效益和精准扶贫工作实施的顺利程度。

（一）资金绩效指标设计的依据与原则

精准扶贫资金绩效指标设计过程中,最主要的就是把握好“精准”二字,根据扶贫对象的态度以及自身能力情况来界定精准的概念,以此作为依据来设计精准扶贫资金绩效指标。

同时,根据价值中立和可测量、可验证和可证伪的学科规范,构建精准扶贫资金评价指标体系必须贯彻以下几个方面的基本原则。

1.参与性原则。指标体系的构建一方面要体现过程管理、绩效考核的需要,同时也要关注被扶贫主体感受、认知等方面信息的收集考量,以切实评判工作实效、工作方式的切合性、本土适应性,避免扶贫主体失声。所以在指标设计时既要关注客观性指标考量,也要关注主体性意见的表达和互动,必须将扶贫工作利益相关者尤其是扶贫对象、非扶贫对象的满意度考量纳入指标系统之中,真实、客观地检测扶贫工作的社会效应、经济效益。

2.整合性原则。扶贫工作是一个系统性工程,关系服务对象生理、心理、能力素质和外部环境等多方面的元素,所以在指标设计过程中,必须贯彻全人理论,涵盖社会经济文化、能力提升等多方面的构建,将国家治理性目标、科层化行政性任务和市民生活改善有机衔接。

3.可计量原则。所有指标设计都必须体现为最终能够加以测量,能够用数据加以检测和统计分析。借用国际通用指标体系并进行本土化改造以具体检测扶贫的过程性和绩效,从而为精准扶贫的成功范例提供数据支撑和考核依据。

（二）资金绩效评价指标的选择

目前运用的绩效指标主要有两大类指标,财政绩效评价指标和企业绩效评价指标。财政资金绩效指标的设计主要是从三个方面来构建,对整个的财政资金的流动过程进行管理和控制形成财政资金的规制体系,对专项财政资金进行评价时考虑到财政资金使用的效率性、科学合规性等重要指标的专项财政资金资金评价指标体系以及通过大量的数据和科学合理的计算形成的财政资金评价体系。企业资金绩效指标设计主要考虑以下几个方面:第一,企业战略资金管理评价。主要针对企业战略制定的合理性、可实施性以及企业员工对战略资金预算规划的认知程度以及其保障措施和执行力等方面的管理评价;第二,资金运用过程中的发展创新评价。主要对企业资金使用在技术研发改造、品牌和新产品研发、市场拓展等方面的作用和成效进行评价;第三,对资金经营决策的评价。主要是对企业资金投入项目或者使用过程中是否存在重大决策和执行失误等方面进行评价;第四,在控制资金使用风险方面的评价。主要是企业对资金利用过程中出现的各种风险防范和化解能力的评价;第五,企业资金运用对行业影响和社会贡献方面的评价。主要对企业资金投入使用对企业竞争力扩大和市场地位提升的影响以及对商业诚信、构建和谐社会等社会效益方面的影响的评价。

通过对相关资金绩效评价指标的对比分析,本文精准扶贫资金绩效指标主要采用财政资金绩效评价指标的设计方法,融合企业资金绩效评价指标,从分析精准扶贫资金的管理和控制、投入项目的合规性和可操作性出发,具体分析精准扶贫资金使用过程中精准扶贫工作人员对于精准扶贫工作部署的合理性、扶贫相关人员的执行力、扶贫工作的创新度和发展情况、以及扶贫工作给贫困人口带来的经济效益以及扶贫工作所带来的政治效益和社会成效,构成评价精准扶贫资金绩效的指标体系。

（三）资金绩效评价指标设计的具体内容

根据上述选择的精准扶贫资金绩效评价指标,精准扶贫资金绩效评价指标体系设计主要包括以下内容:

从扶贫工作开展人员的角度出发,指标包括(1)是否做到精准帮扶,扶贫项目的安排以及项目实施给贫困地区所带来的效益;(2)扶贫资金的使用,每一个扶贫项目投入资金的比例以及项目实施过程中资金使用的效率。

从扶贫对象的角度出发,指标包括(1)贫困人口的识别状况,从吃穿住行、劳动能力以及收入等方面出发,考量贫困人口是否精准识别,扶贫资金是否落到实处。(2)脱贫人口现状,从脱贫人口脱贫后的衣食住行和收入等方面进行考量,确定扶贫资金是否让贫困人口真正脱贫。(3)精准扶贫的对象对精准扶贫工作的了解程度,对精准扶贫工作实施的过程是否了解以及对精准扶贫工作的满意程度。

从政府扶贫资金管理机制的角度出发,指标包括(1)资金管理制度与扶贫工作组织机制和扶贫项目管理制度是否配套。(2)扶贫资金操持利用制度的运转情况,扶贫资金是否有效使用以及扶贫资金使用所带来的扶贫效果。(3)扶贫资金使用之后的反馈情况,贫困人数、脱贫人数、脱贫又返贫人数的统计,扶贫对象生活和收入的变化,资金使用是否达到预定的减贫目标和成效。