湖北省民族乡镇实施乡村振兴战略的亮点·难点与突破点

陈泽华 苏祖勤 赵玉亮

摘要湖北推进民族乡镇乡村振兴战略有不少亮点，如省直和一些市州县实施“1+1”对口帮扶工程、宜都潘家湾乡“飞地经济”、钟祥杨桥村“社会治理积分制管理”;存在的主要难点是，民族乡镇经济社会发展很不均衡、特色和优势产业发展难落地、乡村人才总量不足且流失严重等。建议将精准帮扶、市场化助推、发展有机农业和文化旅游产业、实施乡村“绿卡”引才政策作为下一步工作的突破点，加快民族乡镇乡村振兴。

关键词乡村振兴;民族乡镇;湖北

中图分类号S-9 文献标识码A

文章编号0517-6611（2019）18-0268-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.18.075

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Highlights， Difficulties and Breakthroughs of Implementing Rural Revitalization Strategy in Ethnic Townships of Hubei Province

CHEN Ze-hua， SU Zu-qin， ZHAO Yu-liang

（Research Center of Economic and Social Development of Hubei Nationalities， South-Central University for Nationalities， Wuhan，Hubei 430074）

AbstractThere are many highlights in promoting the rural township rural revitalization strategy in Hubei. For example， the province directly implements the “1+1” counterpart assistance project in some cities and counties， the “enclave economy” in Panjiawan Township， Yidu， and “management of social governance points system”in Yangqiao Village，Zhongxiang;the main difficulty lies in the fact that the economic and social development of ethnic townships is very uneven， the development of characteristics and advantageous industries is difficult， and the total number of rural talents is insufficient and the loss is serious.It is suggested that precision assistance， marketization boost， development of organic agriculture and cultural tourism industry， implementation of rural “green card” introduction policy as a breakthrough point in the next step， and accelerate the revitalization of ethnic townships and villages.

Key wordsRural revitalization;National township;Hubei

2018年8—11月，中南民族大學、湖北省民宗委联合课题组根据“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”[1]的乡村振兴总要求，对全省12个民族乡镇展开了实地调研。课题组通过会议座谈、深度访谈及问卷调查等方式，对民族乡镇实施乡村振兴战略的具体措施、工作成效、存在的问题进行了深入了解和分析，提出了加快湖北民族乡镇乡村振兴

战略步伐的对策建议。剖析乡村振兴战略的“湖北案例”，对当前全国正在推进的乡村振兴战略具有一定的启示意义。

1湖北省民族乡镇概况

湖北是一个多民族省份，除聚居民族地区的恩施自治州和五峰、长阳自治县外，还有12个散杂居少数民族乡镇，其中回族乡镇5个、土家族乡和侗族乡各3个、白族乡1个，民族乡镇行政区划总面积2 395.65 km2，总人口299 446人，其中少数民族人口156 753人，约占民族乡镇总人口的52%（表1）。

概而言之，湖北民族乡镇主要有以下几个方面的特点：

一是地处偏远。除周郎嘴、沔城、老湾和九里4个乡镇外，其他8个乡镇均位于鄂西山区。如果按照湖北省有关部门确定的江汉平原、都市城郊、偏远山区、两江沿线四分法（湖北省以此作为乡村振兴分类施策的依据），则12个民族乡镇基本可以归为江汉平原和偏远山区2种类型。

二是人口少、块头小，经济发展滞后。2017年12个民族乡镇的地区生产总值为98.36亿元，人均生产总值为3.36万元，比全省平均水平（6.21万元）约少一半;农村居民人均可支配收入为12 730元，也低于全省平均水平（13 812元）。

三是贫困人口较多。截至2017年底，12个民族乡镇的贫困人口有65 990人，占民族乡镇总人口的22%，而同期全省贫困人口共有293.3万，约占全省总人口的5%。

2湖北省民族乡镇实施乡村振兴战略的举措及亮点

湖北省民族乡镇实施乡村振兴战略的举措主要包括两方面：一是省市县政府对口帮扶，二是各民族乡镇主动作为。

2.1省市县帮扶举措及其亮点

2.1.1省级层面。

2.1.1.1政策法律保障。2007年9月，湖北省人大常务委员会修订颁布《湖北省散居少数民族工作条例》;2018年11月7日，湖北省政府办公厅发布《省人民政府办公厅关于进一步支持民族乡村加快发展的意见》（以下简称《意见》），明确民族乡镇的发展目标是：到2020年全省民族乡村农民人均可支配收入达到或超过所在县（市、区）平均水平，且低收入农户人均可支配收入超过1万元;各村集体经济收入超过10万元;教育、科技、文化、医疗卫生、社会保障等基本民生公共服务均等化程度达到所在县（市、区）平均水平。《意见》同时从财政支持、对口支援、基础设施和特色村寨建设、特色产业、社会事业和改善民生、人才队伍建设及组织保障等7个方面作出安排和部署。这些政策法律为全省民族乡镇的发展提供了有力的法治保障。

2.1.1.2项目与资金支持。从1996年开始，省政府设立了散居少数民族发展资金，用于支持民族乡镇发展。到2015年，资金额度已经从每乡（镇）每年50万元调增到100万元。2007年，省发改委、财政厅、农业厅等15个省直部门参与实施“1+1”对口帮扶工程，即帮扶部门每年为民族乡镇办成 1～2件实事。截至2017年底，15个省直部门共为民族乡镇引进461个项目，直接帮扶资金5.306亿元，间接带动17.3亿元帮扶资金落地[2]，极大地促进了民族乡镇经济社会发展。

2.1.2所在市（州）县。

恩施州自2007年始，每年安排45万元州级散居少数民族发展资金支持4个民族乡镇发展，2017年增至90万元;荆州市每年支持老湾乡和卸甲坪乡各20万元发展资金，并对老湾乡7个村居和卸甲坪乡9个村居分别按照“1+1”模式（即1个市直部门对口帮扶1个村）和“2+1”模式（即1个市直部门和1个企业对口帮扶1个村）进行帮扶。洪湖市委市政府还成立了支持老湾乡经济社会发展领导小组，从市级战略高度推进老湾乡村振兴;仙桃市每年向沔城镇补助少数民族事业发展资金，自2016年起补助金额由每年30万元调增至80万元;荆门市和钟祥市比照省“1+1”对口帮扶工程，联合对九里乡9村1场实施了“2+1”结对帮扶措施，到2017年底共帮扶资金404万元。赤壁市对周郎嘴镇实施实行了“零基数”税收分成体制，将所有税收分成全部返还，用于乡镇经济社会发展。宜都市设立了少数民族发展专项资金并纳入财政预算，每年按5%的增幅逐年增加，同时支持潘家湾乡在宜都市沿江地区发展“飞地经济”[3]（潘家湾乡在宜都市城区借地兴办企业，税收归潘家湾乡）。

2.2民族乡镇主要做法与典型经验

民族乡镇围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，勇于创新，走出了各具特色的乡村振兴之路，其中有许多做法具有推广价值。

2.2.1产业兴旺。

乡村振兴的基础是产业，产业兴旺的关键在于特色。目前，12个民族乡镇特色产业发展已有一定的基础和规模。如芭蕉、潘家湾、铁炉3乡镇以茶叶为特色主导产业，定位精准并已形成规模（其中以芭蕉最为典型）。沔城、老湾、周郎嘴的“农业+旅游”正在起步，卸甲坪重点发展生态农业和温泉度假产业，等等。此外，在宜都市相关部门支持下，潘家湾乡发展“飞地经济”，取得很好的效果。

2.2.2生态宜居。

目前，12个民族乡镇基本实现“组组通”（行政村之下各村民小组之间道路硬化），卸甲坪、九里、沔城等一些乡镇实现了“户户通”。同时，垃圾和生活污水处理设施、厕所革命基本实现乡镇全域覆盖，如沔城、老湾、周郎嘴等乡镇建立了“户分类、村收集、镇转运、市处理”的乡村垃圾处理长效运营机制[4]，村容村貌大为改观。

2.2.3乡风文明。

为使优秀民族文化得到传承和弘扬，民族乡镇都对本民族文化加大了挖掘和保护力度。潘家湾乡和长潭河乡建设民俗文化博物馆，来展示和宣传民族文化;卸甲坪乡出版了10余套“土家文化”丛书，设立民族文化课堂;下谷坪乡聘请专家制定民间文化抢救性保护方案，开发了“皮影、唐戏、发财鼓、土家绣”等一系列内涵丰富、品位高雅的旅游文化产品;芭蕉乡和铁炉乡成立了文艺表演队，把本民族特有的文艺表演搬上了舞台;九里乡为当地居民筹建了农家书屋;周郎嘴镇开展了乡镇民族运动会;老湾乡积极支持楹联诗词协会“送联下乡”，等等。形式多样的乡村文化活动不仅丰富了当地居民的业余生活，也促使乡村精神面貌发生了巨大的变化。

2.2.4治理有效。

社会自组织对完善乡村治理体系有着举足轻重的地位，政府应坚持培育、促进和管控、监督并重的原则，以积极姿态进行扶持和依法管理，以更好地发挥各类社会自组织的作用[5]。目前，周郎嘴、沔城、老湾、九里等回族乡镇都成立了回民事务管理委员会（或寺管会），在帮助乡镇政府协调、处理回民内部或回汉之间的矛盾纠纷时起到了至关重要的作用;其他民族乡镇也都设有乡贤理事会、红白喜事理事会、楹联诗词协会等民间协会组织，在规范村民行为、维护良好民风等方面发挥着不可替代的作用。村规民约是根据相关法律、法规、政策，结合本村实际，制定的涉及村风民俗、社会公共道德、社会管理、精神文明建设等方面约束规范村民行为的一种规章制度，它介于法律与道德之间，是村民自治和法治、德治“三治融合”的重要载体[6]。目前，12个民族乡镇的所有乡村都制定有村规民约，不少地方还在村规民约的实施方面进行创新。如九里乡的杨桥村建立起“社会治理积分制管理”，将村规民约积分化，按照平安建设、道德建设、乡村建设三大板块对个人品德、家庭美德、社会公德、参加公益活动等事项设置相應分数，并依户记录，村委会根据累计分数对每家每户进行奖惩。

2.2.5生活富裕。

各民族乡镇主要是通过发展产业或者帮助村民创业来带动村民脱贫致富。例如，周郎嘴、老湾、沔城、下谷坪、卸甲坪等乡镇集全乡之力发展乡村旅游，带动村民就业;长潭河、晓关、芭蕉以及铁炉等乡镇积极引导乡村建立茶叶生产合作社，村民以茶田入股并获得分红。此外，乡镇政府充分发挥省市（县）直有关部门的帮扶作用，协助村民创业，增强村民自身致富的内生动力。

2.3湖北省民族乡镇实施乡村振兴战略的成效

一是民族乡镇经济实力显著增强。截至2017年底，12个民族乡镇的地区生产总值和人均生产总值分别达到98.36亿元和3.36万元（表2），比2012年分别增长68.5亿元和1.35万元，增幅达 70.15%和67.16%，乡镇财政收入从1.53亿元增长到2.93亿元，增幅达91.5%。

二是民族乡镇民生事业全面进步。2017年，12个民族乡镇的农村居民人均可支配收入达到12 730元，比2012年增长78.94%。农村义务教育阶段毛入学率达到100%;广播电视覆盖率达到92.1%;基本医疗保险覆盖率达到89.56%，比5年前提高约14百分点。

三是精准脱贫全面发力，贫困发生率持续下降。2012—2017五年间，12个民族乡镇共减少贫困户5 660户、贫困人口21 269人，整体脱贫率达51.69%。

3湖北省民族乡镇实施乡村振兴战略的难点及其成因

3.1难点

难点或难度的大小是相对设定目标而言的。根据前文《意见》的部署，12个民族乡镇乡村振兴的近期目标是：到2020年，农民人均可支配收入达到或超过所在县市平均水平，且低收入农户人均可支配收入超过1万元。

从表3可以看出，目前只有周郎嘴等5个民族乡镇农村人均可支配收入达到或超过所在县市平均水平，且有4个民族乡镇农村人均可支配收入未超过1万元。目前距2020年已不足2年时间，达成12个民族乡镇乡村振兴近期目标的最大难点是达成农村人均可支配收入超过1万元的目标。

3.2难点的成因

3.2.112个民族乡镇经济社会发展很不均衡。

表4表明，12个民族乡镇在人均生产总值及农村居民人均可支配收入方面差距较大，如人均生产总值排名第一的沔城镇达6.85万元，而排名第十二的下谷坪乡则只有1.39万元，两者相差近5倍。农村居民人均可支配收入居第一的周郎嘴镇为18 787元，是处于第12位的下谷坪乡（7 775元）的2.4倍。

3.2.2特色和优势产业发展难落地。

目前，除恩施4个民族乡镇（芭蕉、晓关、长潭河、铁炉）形成了以茶叶为核心的产业发展体系外，其他民族乡镇还没有形成特色和优势明显的产业、甚至尚未找到发展方向。具体可分为如下几种情况：①没有特色和优势产业可以依傍，也没有找到发展方向。如

湖北口乡。②地理位置偏远，基础设施落后，难以吸引资本进入。湖北口乡、铁炉就存在这方面的问题。③有一定的产业基础，但尚未形成规模和特色。如老湾乡的清真牛肉食品已有一定名气，政府也在有意识打造牛肉餐饮及清真卤制品一条街，但由于规模有限，对乡村经济的带动和辐射力有限。沔城镇的情况也类似，该镇是湖北回族历史最悠久的地区，旅游资源富集，但目前尚未有效开发。

3.2.3乡村人才总量不足，流失严重。

12个民族乡镇中，沔城、老湾、芭蕉几个靠近城市的乡镇人才问题相对较小，其余乡镇均存在人才严重短缺及人才结构不合理问题，尤其以湖北口、卸甲坪及铁炉等边远乡镇为甚。例如，铁炉乡2016年新招聘教师20人，但调离的有16人;2017年新招14人，调离8人;截至2018年10月，新招进5人却调离17人，空缺12名教师，只能聘请临时教师。此外，村级人才也严重缺乏。抽样调查显示，12个民族乡镇的村干部中致富能人大约只占10%，这和经济发达乡镇情况差别很大。同时，92.7%的村没有企业，53.7%的村没有专业种植和养殖大户，48.8%的村没有个体工商户。

3.2.4缺乏引领和推进乡村振兴战略实施的专项规划。

根据课题组初步统计，全省12个民族乡镇中只有2个镇已经或准备编制乡村振兴规划，占比17%，80%以上的村没有任何发展规划。即使有少数做过专项规划的地方，由于规划完整性不够，后续运营项目策划缺失，致使规划预期目标未能如期实现。如潘家湾乡的吕家坳村，环境宜人、风景秀丽，其村庄各项基础设施也已相当完备，但由于缺乏运营策划能力，乡村旅游一直不温不火。

4湖北省民族乡镇推进乡村振兴战略的突破点

4.1加强统筹规划

湖北省制度化对口帮扶12个民族乡镇已逾10年，其中有许多值得推广的经验需要总结，也有不少因形势变化而需要改进的地方。建议在绩效评估的基础上，编制湖北省民族乡镇乡村振兴总体规划，对战略目标、主要任务、重点工程、战略步骤及具体措施等[7]作出系统安排，以指导民族乡镇乡村振兴有序化建设。

同时，要尽快编制民族乡镇乡村振兴战略实施总体规划。当前，编制乡村振兴或发展规划十分必要和紧迫：一是可以使乡村干部和群众对当地资源优势有深切的认识，提振发展信心;二是对内引导农民创业、对外招商有依据和方向;三是可有效避免无序建设，破坏生态环境。

4.2实施精准帮扶

目前，上级政府帮扶存在不够精准的问题。以省“1+1”帮扶工程为例，下谷坪乡是12个民族乡镇中人均生产总值和可支配收入排名最后的乡镇，但获得帮扶资金最少。长潭河、晓关、湖北口及铁炉等比较落后的乡镇，获得的资金支持也比较少。同时，许多民族乡镇反映，省直部门帮扶目前只能按自身职能而不能按乡镇最急需给予资金项目。建议各级政府根据民族乡镇的具体情况对接帮扶单位，如经济发展水平最落后的民族鄉镇配对财政能力最强的政府部门，民族乡镇发展的短板则由职能最相近的政府部门配对帮扶。

4.3加强市场化助推

要同时利用好政府这只“看的见的手”和市场这只“看不见的手”，按照市场经济发展规律，根据市场需求的变化，完善相关产权制度和要素市场化配置[8]。目前，省市县相关部门对口帮扶以资金或项目为主，这对于改善民族乡镇基础设施和民生无疑具有十分重要的意义。但是，从根本和长远看，民族乡镇最需要的是市场与人才。可借鉴杭州市与恩施州对口帮扶经验，由武汉市的一个城区对接一个民族乡镇，城区在产业合作、劳务协作、人才支援、农产品销售平台等方面进行帮扶。国务院办公厅《关于深入开展消费扶贫助力打赢脱贫攻坚战的指导意见》〔国办发（2018）129号〕也提出了类似的要求。资金帮扶、特别是类似省直“1+1”帮扶工程应视12个民族乡镇基础设施完善程度逐步减少，同时将帮扶重心转向省内其他落后乡镇。

4.4发展有机农业和回族文化旅游产业

12个民族乡镇正好处于江汉平原和偏远山区两大地理区块，而这两大地理区块又基本与回族文化和土苗文化两大文化区块（系统）重合，这是湖北民族乡镇乡村产业振兴应当考虑和重视的因素。

从偏远山区因素看，工业基础薄弱、生态环保约束和交通不便等决定这类区域必须发展具有高附加值的农林产业，那么，有机农业就是比较好的选择。根据鹤峰县邬阳乡全域有机产业发展的经验，武陵山区海拔、地理地形特点及气候等条件适宜发展有机农业。在有机农业的大前提下，各乡镇及村可以“一镇一案”“一村一品”[9]。如芭蕉、晓关、长潭河、老湾等乡镇茶产业已有很好的基础，可以发展有机茶;卸甲坪靠近武汉城市群，可以发展有机水果和蔬菜。

从江汉平原和回族文化区块因素看，休闲农业、清真食品及湖北回族历史文化旅游是比较好的选择。老湾乡已形成清真食品产业，可以做大做强;沔城湖北回族历史文化积淀丰厚，可以主打“荆楚回族第一乡”旅游品牌;湖北口既是偏远山区，又是回族乡镇，可以两者结合——发展牛羊饲养产业，作为清真食品原材料基地。

4.5创新农村人才政策

与发达地区相比，多数民族乡镇地处偏远，经济发展滞后，条件艰苦，要实现人才振兴必须进行政策创新。可考虑采取以下措施。

其一，制定多层次、多形式的新型职业农民培训教育体系，建立技术培训、学校教育等多种培训形式[10];大力挖掘和培养本土乡村人才。仿效辽宁、安徽、四川等地的做法，设立“农村基层人才振兴资金”，以支持偏远民族乡镇人才 振兴。

其二，在基层津贴、职称评定、职级晋升及人才招聘等方面实行倾斜政策以吸引和稳定党政和教科文卫等事业人才。例如，目前湖北偏远地区基层津贴只有400元左右，建议提高为800～1 000元;基层专业技术人员职称评聘实行优惠政策，等等。

其三，改革农村户籍、土地及村级治理等方面制度，以吸引资本和人才下乡。目前，由于政策严控外地人落户农村，企业家及其他人才很难流入农村。建议偏远民族乡镇率先改革，在土地退出机制成熟的条件下[11]，允许在乡村兴业、服务满一定年限并做出一定贡献的外籍人申领“绿卡”，享有村民权利。

参考文献

[1]习近平：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].（2017-10-27）[2019-02-30].http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm.

[2]马萍.总结经验 开拓创新 全力推进“1+1”对口帮扶工程和民族乡镇发展[J].民族大家庭，2018（1）：4-7.

[3]张明善.我国深度贫困地区“飞地经济”模式的适应性分析[J].西南民族大学学报（人文社科版），2019（1）：105-109.

[4]张军.乡村价值定位与乡村振兴[J].中国农村经济，2018（1）：2-10.

[5]于建嵘.乡村振兴需要公众有序参与[J].人民论坛，2018（12）：74-75.

[6]罗鹏，王明成.村规民约的内涵、性质与效力研究[J].社会科学研究，2019（3）：67-76.

[7]魏后凯.如何走好新时代乡村振兴之路[J].人民论坛·学术前沿，2018（3）：14-18.

[8]杜志雄，朱思柱.抓住农业农村主要矛盾 加快推进乡村全面振兴[J].东岳论丛，2018（8）：85-91，192.

[9]李雪，杨子刚.“一村一品”农业产业化经营与对策优化[J].重庆社会科学，2018（11）：92-99.

[10]崔红志.乡村振兴与精准脱贫的进展、问题与实施路径——“乡村振兴战略与精准脱贫研讨会暨第十四届全国社科农经协作网络大会”会议综述[J].中国农村经济，2018（9）：136-144.

[11]任常青.產业兴旺的基础 制约与制度性供给研究[J].学术界，2018（7）：15-27.