省域视角下粮食安全问题再探究

张应良，侯 欢，孔 立，

(1.西南大学 经济管理学院，重庆 400715；2. 西南大学 农业经济与管理研究中心，重庆 400715；3. 西南大学 农学与生物科技学院，重庆 400715)

习近平总书记反复强调：“要把中国人的饭碗牢牢端在自己手中，我们的饭碗应该主要装中国粮”，就是要进一步深化粮食供给侧改革，并不断提高粮食自给率，保障国家粮食安全。中国是农业大国，更是人口大国，仅用占全球9%的耕地和6%的淡水养活了占全球21%的人口，[1]2016/2017年度全球谷物贸易总量为4.041亿吨(1)此处谷物特指小麦、粗粮、大米三类粮食总和，数据来源：联合国粮食及农业组织，网址链接：http://www.fao.org/worldfoodsituation/csdb/zh/，只占中国2016年粮食需求量的65%左右，由此可见，中国未来不可能依赖大规模进口粮食来满足国内需求。粮食安全的重要性不容忽视，2015年7月1日，《国家安全法》正式通过并实施，第二十二条将粮食安全列入国家安全法，凸显粮食安全在国家大安全中所处的战略地位。随着中国国家实力不断提升，面临的国际局势日益变化，西方列强的施压和一系列制裁行动使中国所处的国际环境日渐严峻；且近年来受气候变化、中美贸易战、非洲猪瘟等的影响，农产品价格一再波动，粮食安全问题引发社会各界的担忧。粮食事关人民生存大计，国家粮食安全必须得以有效保障。

现阶段我国正处于经济中高速发展期，人民生活水平显著提高，平均年城镇化增长率0.793%[2]，人口数量和结构有所改变，膳食营养结构进一步优化等，使得我国居民无论从数量还是质量上对粮食的要求都有所提高。但另一方面，由于城市化进程加快，耕地面积缩减，土地单产量大幅度提升困难，生态环境污染严重，农民种粮积极性降低[3]，农地流转中的非农化和非粮化风险[5]等原因导致粮食供给有下滑趋势，使粮食“紧平衡”问题日益凸显。《国家粮食安全中长期规划纲要(2008—2020年)》中指出2010～2020年期间，国内粮食产量与消费的目标比例≥95%，其中谷物类要满足100%自给，从目前现实情况来看，基本达标。但相较于2003年这样一个粮食产量历史低点(43 100万吨)，从2004年开始中国粮食年产量在实现“十二连增”后，2016年总产量61 623.9万吨，比2015年减少520.1万吨，下降 0.8个百分点，这是播种面积减少，主动优化农业生产结构和区域布局的共同结果[4]，粮食供需平衡问题值得关注。

宏观层面上，粮食安全分为国家层面和地区层面的安全，但中国存在着明显的省级行政区划，省作为一个个独立的生产主体，同时也是国家和地区的基本组成单位，因此只有当省域层面粮食供需问题得以解决，国家和地区层面的粮食安全才能得以保障。但就目前的现实情况来看，国家层面粮食安全情况不容乐观，紧平衡状态有进一步恶化的趋势；而在省域层面，多个省份不能满足粮食自给，省域层面的粮食供需缺口在进一步拉大，甚至部分主产区省市也出现类似状况，而粮食供需主体较为分散，这种不均衡的地域分布，对中国粮食安全提出巨大挑战。因此，从省域层面的粮食自给状况入手，探讨国家粮食安全就显得至关重要。文章首先梳理了现有文献，并提出研究设计；然后介绍计算粮食需求中的相关影响因素，进一步说明计算方法和数据来源；在数据分析基础上进行结果分析；最后提出结论和相关建议。

一、文献梳理及研究设计

在中国，粮食安全问题一直备受学者关注，相关研究成果颇丰。由于所使用的计算方法、数据口径等多方面存在差异，学界关于“中国粮食生产是否满足了粮食需求”这一重要问题各执一词，大致分为两派：部分学者研究发现中国粮食安全情况不容乐观，如黄季焜测算中国2010年广义粮食自给率为97.6%，并通过GTAP和CAPSIM两个模型对我国粮食供需变化和粮食安全水平进行了预测，3套模拟方案的结果都表明未来粮食自给率会进一步下降，总体自给率水平均降至90%以下。[6]李国祥粗略估算到2020年时，居民粮食消耗量将在6亿吨之上，再加上工业粮、种子粮、损耗等中国粮食总需求会接近8亿吨，而一系列限制下，粮食生产7吨亿大关都很难突破，得出未来粮食安全形势严峻的结论。[7]唐华俊通过自给率=产量/(产量+净进口量)这一公式来计算自给率，发现2004年广义的粮食自给率已降至95%以下，2012年为88.38%，粮食供需不平衡态势进一步加剧。[8]赵信凯等认为中国的粮食存在功能性、质量性、增长速度和结构性四大缺口，粮食不仅没有过剩，还存有巨大不足。[9]相反，另一部分学者对中国未来粮食供需情况较为看好，认为未来粮食安全将处于较高水平，吕新业从宏观的国家粮食供给和微观家庭及个人粮食获取两个层面对中国粮食安全进行了总结和思考，认为未来中国粮食安全将处于较高水平，应当着力解决结构性矛盾和贫困人口的粮食问题。[10]谢高地、成升魁等从个人营养和国家粮食安全两个层面,对新时期(2015～2050)中国粮食供需平衡进行了分析,结果表明,现有粮食生产能力下,我国粮食安全保障程度为110.88%-117.49%,具有平衡保障能力。[11]张元红通过以热量值折算后汇总计算综合粮食自给率，认为目前中国综合食物自给率处于较高水平，并将计算结果与通过用国内生产加净进口量代替国内消费总量的简易计算方法所得结果进行了对比，发现没考虑库存变动时，估算结果存在较大偏差，[12]这也是目前国内很多研究存在的共同问题。

除此之外，仍有大量学者从不同视角分析粮食安全问题。周曙东、周文魁等通过对不同气候情景的模拟，分析了未来气候变化对我国粮食安全的影响，气候上升导致部分地区的产量下降，但也可通过适应性措施趋利避害，如在长江流域和华南地区推行双季稻，即可合理利用积温增加带来的好处。[13]毛学峰基于粮食流通贸易的视角分析了我国粮食结构和粮食安全，认为未来粮食不安全更多表现为粮食流通与贸易问题。[14]可以看出，学者们在中国综合粮食供需层面进行了广泛研究和合理预测，但仅从国家总体层面分析粮食供需，过于粗放，尽管有部分学者就个别省市的粮食供需进行了研究，[15-18]却没有对我国省域层面的整体考察,缺乏从省域层面来构建国家粮食安全观的相关研究。由于各地区人们的饮食文化存在较大差异,分省市计算再加总的方法,使总数据更加符合实际情况。在自给率计算上，大量研究方法使用不得当，如简单的利用国内生产加净进口量代替国内消费总量进行计算，难以准确反映我国真实的粮食需求状况，最后得出的结论参考价值较小。鉴于此，本文拟从供需平衡的视角，基于膳食营养平衡标准，综合考虑各方面因素，通过直接计算各省市粮食需求量来分析省域和国家层面粮食自给状况，更能真实反映粮食供需情况，同时对正确认识当前省域和地区层面粮食需求状况有所助益，再进一步探究粮食安全中存在的问题，最后有针对性地提出解决对策。

二、研究方法及数据来源

随着经济发展，人们生活水平不断提高，对食物的需求进一步加大；但另一方面，伴随着社会开化程度的提高，人们的食物消费观念会日趋理性，更加注重膳食营养平衡，而且很清楚的知道人们对食物的需求会受到自然和生理条件限制，不会无限膨胀。为避免计算中的非系统性误差，本文假定：主观层面，人们没有出现过度盲目消耗食物的情况；客观层面，没有发生严重灾害(战争、特大自然灾害等)对粮食供求产生巨大影响。

(一)粮食自给率

粮食自给率是反映一个国家或地区粮食自给程度的量化指标，用来衡量粮食安全水平，通常为一个国家或地区某一年份的粮食产量与粮食需求量的比值，用公式表示为：

Sti=Pti/Cti

(1)

其中，Sti表示第t年份i省市的粮食自给率；Pti表示第t年份i省市的粮食生产量；Cti表示第t年份i省市的粮食需求量。

(二)粮食需求量测算的影响因素

1.流动人口

分别计算各省市粮食需求时，不得不考虑人口流动对一个地区粮食总需求的影响。考虑到数据可得性，而《国家统计年鉴》于2013年开始采用新的统计口径，将常住人口计入当地居民数量中，因此本文将对2013～2016年各省市粮食需求进行计算，人口流动因素不会对本文计算结果产生较大影响，暂不予考虑。但需注意对粮食需求进行分地区预测时必须考虑该因素。

2.城乡差异

城乡居民食物消费结构存在较大差异，城镇居民在肉、禽蛋、奶等食物种类上的人均消费量明显多于农村居民，而农村的人均口粮消耗量则更多。本文对2013～2016年的各省市粮食需求进行计算，而中国正处于快速城镇化阶段，当各地区城乡人数发生变化时，由于城乡居民的食物消费结构不同，最后计算得到的粮食需求总量也会存有差别，故有必要将二者加以区分计算。

3.人口年龄结构

本文参考唐华俊等2012年基于平衡膳食模式计算中国人均粮食需求量的方法，[19]以中国营养学会发布的最新版《中国居民平衡膳食宝塔2016》为标准(见图1)，来确定一个成年人按营养健康标准对各种食物的日需求量。但必须考虑的是人处于不同年龄段对粮食需求量存有差异，本文参考钟甫宁等计算粮食消费时引入的“标准人”概念，[20]来处理粮食消耗上的年龄差异。结合《中国统计年鉴》将居民粗略划分为三个年龄组：0～14岁、15～64岁、65岁以上，其中将15～64岁人口视作标准人，依据2016年国务院研究发展中心以FAO/WHO/UNU提供的标准人每日能量摄入需求为基准，计算了不同年龄段能量摄入需求差异系数：男性60～69岁、70～79岁和80～89岁的能量摄入需求分别相当于一个标准人的0.7、0.7、0.5；女性60～69岁、70～79岁和80～89岁的能量摄入需求分别相当于一个标准人的0.6、0.55、0.4(2)资料来源：《中国粮食总量需求2030年将达峰值》http://www.drc.gov.cn/xsyzcfx/20161201/4-4-2892168.htm。由于年龄越长的人口数量越少，男女比例接近1∶1，因此65岁以上男性以0.7作为标准，65岁以上女性0.6作为标准，综合得65岁以上老人能量摄入量相当于一个标准人摄入量的0.65。0～14岁以中国营养学会2016年制定的中国学龄前儿童平衡膳食宝塔中4～5岁能量摄入量与成人摄入量进行对比，取0.9作为0～14岁能量摄入需求差异系数。计算得2013～2016年的标准人数量(见表1)。

表1 标准人数量比例表 (单位%)

数据来源：《中国统计年鉴2017》

图1 中国居民平衡膳食宝塔(中国营养协会)，2016

4.粮食口径与耗粮系数

学者们计算粮食需求时，由于粮食需求品种统计口径不一，导致很多计算结果存在差异，本文将粮食口径限定为口粮(谷物、薯类、豆类)、肉类(猪肉、牛肉、羊肉)、禽蛋、水产品、奶类五大类食物。计算中除口径不一外，仍存在困难之处，即如何将不同类别的食物统筹为一个数量指标，以便进行后续计算，本文的解决方法是采用饲料系数和饵料系数(3)饲料系数又称饵料系数、增肉系数，在畜禽业中常用饲料系数一词，水产业常用饵料系数一词。是指养殖对象增加一单位重量所消耗饲料的重量。具体计算方法为：饲料系数=饲料消耗量/增重量×100%。本文中耗粮系数为同一指标。对肉类、禽蛋、水产、奶类消费量进行加权折算成耗粮量(饲料用粮)。在现有文献中，饲料系数和饵料系数没有统一标准，因研究人员的测算标准不同，计算得到的系数也存在差异，郭华考虑到在外消费时肉类食物较多，但实际统计数据没有考虑到这一层，所以将数据取得偏高，肉类耗粮系数为7，禽蛋为3，奶为0.5，水产品为1.5；[21]贾晋课题组认可养殖业技术进步使饲料粮转化率提高的结论，采用饲料粮转化率为猪肉3，牛羊肉2，禽肉2，水产品0.8，奶类0.3；[22]杨东群考虑到不同地区、不同时期畜禽水产养殖以及食用油加工水平不同，采用折粮系数为：猪肉3，牛羊肉1.9，禽肉2.15，水产0.8。[23]本文根据2017年《全国农产品成本收益资料汇编》，参照饲料系数的定义计算出基准饲料饵料系数(表1)。注(基准耗粮系数计算中)：①中国饲料行业信息网公布数据：2015年出栏猪在500头以上的规模养猪群体达到了44%，散养占比56%，依据2017年《全国农产品成本收益资料汇编》规模化养殖和散养生猪单位产品耗粮量分别为2.236、2.267，以此加权得到猪肉单位产量耗粮量为2.25；②肉牛、羊散养饲料系数分别为1.83、1.69，参考《中国养殖业可持续发展战略研究》，牛、羊规模化养殖饲料系数均为4.51,依据中国畜牧业协会公布的2015年数据，其中肉牛出栏50头以上的规模养殖占28.5%，《中国畜牧业年鉴》中2013年我国肉羊年出栏量在100头以上的规模养殖占27.26%；牛、羊按2016年产量结构716.8:459.4计算，加权得牛羊肉饲料系数为2.564；③水产品单位产品耗粮量参考贾晋课题组结果0.8；④依据2017年《全国农产品成本收益资料汇编》，禽蛋、奶类的单位耗粮量分别为1.7、0.4。[11，24]本文耗粮系数(见表2)均未超过胡小平在总结已有研究的基础上选取的国际国内通行标准：猪肉的料肉比为4.3∶1，牛肉为3.6∶1，羊肉、禽肉、蛋类的料肉比均为2.7∶1。[25]

5.地区饮食文化

本文采用中国营养协会的中国居民平衡膳食宝塔作为日摄入食物量标准，从图1中可以看出，畜禽肉一栏并没有细分肉食品种，但不同品种肉类的耗粮系数不同，折算后粮食消耗量不同，因此在计算各地区的粮食需求时，应考虑地方性饮食习惯区别。例如，西藏在牛肉的消费量上远大于全国其他省市，而广东、广西、海南等在禽类消费上远超其他省市，新疆、宁夏等穆斯林聚居区对猪肉的消费量远低于其他省市。为进一步精确计算出各省市粮食需求，考虑到各地区的饮食差异和数据难以获得，本文以2015和2016年各地肉类中的猪肉、牛羊肉、禽类的占比平均值作为标准，分别计算粮食需求，一定程度上消除地方性饮食差异对粮食需求的影响。

6.粮食损耗

从粮食供需主体的差异性和分散性来看，在实际计算中还需要考虑到粮食损耗问题，粮食在收获、储藏、加工和运输等环节都会存在一定程度的损耗(统计数据为粮食交易量，即从生产到成为可摄入食物前的量，所以暂不考虑消费环节的损耗)，FAO(2011)发布的全球食物损耗和浪费报告中，亚洲工业化国家(包括中国)谷物类粮食在收获、储藏、加工、流通等环节的损耗率18%，肉类损耗率15%，水产品损耗率30%，奶类损耗率6%，参考《中国养殖业可持续发展战略研究》，蛋禽类产品损耗率取10%(见表2)，由于无法获得各省市各类粮食耗损率的精确数据，在此假定各省市口粮、肉类、禽蛋、水产品、奶类损耗率与全国保持相同水平。

在使用中国居民平衡膳食宝塔时，食物摄入量标准是指身体所需营养成分，而从食物转化为营养这一环节，会有大量不可食用部分。从所需摄入营养量倒推计算所需食物量时，应当考虑不可食用部分的比例，依据谢高地[11]和日本农林水产省2011年食物供需平衡表，口粮、肉类、水产品、蛋类、奶类的可食部分比例详情见表2。

表2 粮食需求参数

(三)人均粮食需求量确定

根据以上说明，用2014～2017年《中国统计年鉴》公布的数据，参照下列公式计算中国各省市人均粮食需求量：

(2)

(四)粮食总需求量

三、结果分析

(一)省域层面粮食供需分析

通过上述分析，计算2013～2016年各省市粮食需求量，并结合公式(1)求得各省市四年间粮食自给状况，为了使中国居民平衡膳食宝塔的标准更具有参考价值，在计算时选取营养需求范围的中间值，即低水平需求和高水平需求的平均值作为中等水平需求，由于大多数人群均处于中等需求这一水平，因此这一指标更具有代表性，更能反映真实情况。表3仅展示中等需求水平上各省市的粮食自给状况。

从1994年国务院综合考虑各省市粮食生产传统和资源差异等因素，划6省市为粮食主销区以来，在2001年进行的新一轮粮改中，国务院重新划分了粮食功能区，2003年财政部下发的《关于改革和完善农业综合开发政策措施的意见》中，明确将31个省市中的7个省市划为粮食主销区、13个省市划为粮食主产区，剩余的11个省市划为产销平衡区。从表3中2016年各省市粮食自给情况来看，全国31个省市中，仅有11个省市实现了粮食自给的目标，其中河北、江西、山东、辽宁四个省也仅是低水平的自给，呈现粮食“紧平衡”态势，缺乏向外大量输出粮食的能力。主销区7个省市中，平均粮食自给率为25.74%，其中北京市5.44%，上海市9.11%，均低于10%，表明两个直辖市地区粮食供需缺口极大，而广东、天津、浙江、福建、海南五个省市的粮食自给率也均在50%以下，省内粮食生产尚难以满足半数人口的需求。除去青海和西藏两省，产销平衡区剩余9省市中，平均粮食自给率80.39%，有7个地区不能实现粮食自给，供需缺口较大，仅宁夏和新疆两地能保持粮食自给。主产区13个省份中，有4个省份未实现粮食自给，其中四川省粮食供需缺口最大，自给率仅93.34%，在其余9个省份中，满足省内需求后，仍能向外大规模输出粮食的仅黑龙江、吉林、内蒙古、河南、安徽5个地区。

表3 2013～2016年各省市中等水平需求下粮食自给率(2016年升序) (单位：%)

从跨年度变化趋势上看，除个别省市外，大部分省市的粮食自给率在逐年下降，粮食供需平衡态势不容乐观。四川作为主产区省份粮食自给率已连续三年位于95%以下，曾经的“天府之国”、农业大省，已经连粮食自给都难以满足。湖南和江苏四年中有三年都未能实现粮食自给，甘肃省更是在2016年首次跌至100%以下。在对31个省市的供需分析中发现，2013至2016年全部省市对粮食需求无一例外的逐年增长。通过2013与2016两年的数据进行增长速度分析发现，31个省市中，有24个省市粮食供给增长速度为正，其中20个省市的粮食需求增长速度大于粮食供给的增长速度(4)由于篇幅所限，文章中未展示粮食需求量的年度数据，如感兴趣，欢迎来件索取。，可以说明粮食需求普遍上涨过快，是导致粮食供需缺口拉大的主要原因。其中辽宁省2014年的粮食产量数值异常偏低，特此说明。

(二)异质性分析

1.粮食供需地区差异

全国总体层面上，2013到2016年间，粮食供需一直处于紧平衡态势，2016年更是未能实现粮食自给。分南北地域来看，南方16个省市中，平均粮食自给率为71.08%，仅有江西和安徽两省能够勉强维持粮食自给，而其余14个省市均存在一定程度的粮食缺口；北方15个省市中，平均粮食自给率为127.87%，有6个省市不能满足粮食自给，其余9个省市粮食实现自给，其中宁夏、新疆、河南、内蒙古、吉林、黑龙江6省能承担起向外输出粮食的责任。粮食自给率≥120%的7个省份有6个位于北方地区，而20个不能粮食自给的省市中有14个位于南方地区，形成明显的“北粮南调”[26]粮食流通网状格局。从七大自然地理分区来进行粮食自给状况异质性分析(见图2)，东北三省粮食自给状况表现最好，其次是华中地区，而西北、华北、西南、华东、华南地区的平均粮食自给率均在100%以下，华南地区甚至低至50%以下。粮食供需这种明显的地域差异分布，导致粮食不得不在各省域间进行流通，势必存在粮食损耗、运输和储藏成本，因此省域间的粮食协调问题就显得至关重要，对我国粮食安全起着决定性作用。

图2 粮食自给状况地区差异，2016

2. 粮食供需种类结构

从粮食种类上来看，2014、2015两年玉米产量超常规大幅度增加，仅玉米作物两年间新增库存量即高达15 185万吨；2016年粮食总库存继续增加，年库存净增量5 475万吨(5)数据来源：中华粮网(粮食总库存包括大豆、稻谷、玉米、小麦四类作物)。。这进一步反映我国粮食供给种类结构上存在的巨大问题(如图3)，目前，高经济附加值的玉米作物产量较多，而需求有限，缺乏国际市场竞争力，导致库存积压严重。从图中能较为直观看到玉米、稻谷两种作物近年来库存积压量一路走高，这种作物种类结构上的不合理，不仅会占压农业生产要素，还会增加仓库管理、陈粮处理等财政负担。另一方面，稻谷、小麦基本满足自给，但进口量也在逐年增加，反映出我国粮食供给质量结构上的问题(如图4)。近年来，国内中产阶级的快速崛起，引起消费结构发生显著改变，消费需求呈现出个性化和追求高品质的特点，而当前同质化和低质化的粮食供给不能与之匹配，这是导致对国外低价高质量谷物和小麦需求增大的主要原因。大豆类供需缺口最大，从图4中可以看出，大豆的进口量在四类主要粮食作物中位列第一，远大于其他三类作物进口量，2016年进口量占总需求量的85.66%，大豆进口依存度极高，呈现出国内大豆需求基本靠进口的“病态”。

图3 四类主要粮食库存量(6)数据来源：中华粮网。粮食库存是指期末库存量。变化折线图 图4 四类主要粮食进口量(7)数据来源：中华粮网。其中大豆2014、2015年的进口量数据该网站未公布，本文采用中国统计年鉴数据代替。变化折线图

四、结论与建议

新的国际形势下，中国的粮食安全战略有待重新审视，在人均资源紧缺的中国，要确保粮食安全是复杂的事情，中国的粮食问题也是多层次的。研究发现：1.将全国31个省市划分成粮食主产区、粮食主销区和产销平衡区的粮食生产功能区划已经发生了实质性改变，一是部分主产区内省市已经再难承担起向外输送粮食的责任，甚至需要购进粮食；二是主销区粮食自给率下降迅速，说明2014年提出的“米袋子”省长负责制并未落实到位，主销区耕地红线保护效果较差；三是产销平衡区的大部分省市的粮食供需缺口大，而新疆和宁夏两省表现较好，具有进一步农业生产开发的潜质。2.在对粮食自给状况地区差异的分析中发现，我国粮食供需状况南北差异明显，从七大自然地理分区中也可看出，东北和华中地区粮食自给状况较好，而与之距离较远的地区粮食自给状况较差，主产区的输出省市较为分散，越来越多的省市加入到粮食调进行列或者扩大调进行列，粮食流通具有明显的长距离特点，还可以发现这种粮食区域性产销不平衡分布在逐渐加剧，粮食流通的规模和距离在扩大，导致了更多的粮食损耗和库存成本，进而影响粮食实际总供给。3.粮食供需缺口同时受两方面影响，不单是供给方问题，经济发展提高了人们的消费能力，加大对食物的需求，居民对粮食需求的过快增长同样会打破粮食供需紧平衡态势，因此要保障粮食安全，从需求方入手也很有必要。4.在对粮食种类上的供需分析中看出，粮食供给结构不合理导致了个别种类粮食严重库存积压，占用农业生产要素资源，使得其他种类粮食供给不能满足需求，其中玉米的超量生产和大豆的严重短缺最为明显。另一方面，由于粮食品质与国内居民需求不匹配导致的进口量增长，居民对高质量的农产品需求越来越大，但国内市场供给有限，进而出现大量从国外进口高端农产品的现象。

很明显我国粮食在总量上的紧平衡态势愈加严峻，而地区间的、作物种类上的、质量上的供需不均衡、不匹配等问题也相当突出。从省域层面出发，自下而上地构建国家粮食安全体系，不仅是要赋予省域粮食安全新的内涵，更要通过省域间的粮食协调来保障国家粮食安全。同时也有待挖掘省域层面自给率不断下降背后有关资源、经济、技术、政策等深层次原因。

结合中国粮食安全的现实状况，本研究认为从省域层面来看，中国粮食安全仍具有较大改善空间。具体建议如下：1.调整粮食功能区划，建立区际补偿机制。充分考虑各省市农业生产资源情况和粮食自给能力，在三大粮食功能区划已不再符合粮食供需现实的情况下，适当调整粮食功能区划，合理引导农业补贴侧重点重新布局；结合“两区”建设(8)2014年国务院下发的《国务院关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》中提出的“两区”构建思想。，抓重点农业市、农业县的粮食生产工作，自下而上地构建粮食安全体系。各省市自然禀赋和经济发展情况差异悬殊，要求每个省市均实现粮食自给绝不可能。一方面，应当落实好粮食生产省长责任制，甚至推行到市长、县长责任制，使主销区也保证一定程度的粮食自给。另一方面，建立完善的建立区际补偿机制，主销区应当对主产区进行适当的直接经济补助、生态补偿和农业投资。2.稳定地区间购销关系，完善粮食储藏和流通体系。区域间粮食协调至关重要，粮食主销区和主产区应当在市场机制的基础上形成长期稳定的购销合作关系，并积极发展跨省域的订单农业模式。广大农村家庭粮食“蓄水池”的功能逐渐在弱化，粮食储藏成本越来越向上转移，一是应当结合南北饮食、作物种类和产量上的差异，在相应作物产区建立专类储备库点；二是为了发挥粮食储备“调得出，运得进”功能，应当将储备库点的布局与铁路、水路和公路等交通运输体系相结合，加大交通枢纽城市粮食储备库点设置；三是大幅度增加华南、华东、西南、华北等粮食短缺地区的储备规模，注意主销区和产销平衡区的粮食供需平衡，将粮食储备和粮食流通相统一，建立起完善的区际间粮食协调系统。3.引导食物消费观念转变，挖掘农业生产后备资源。引导居民合理消费，加强对居民营养健康知识的宣传普及工作，避免因食物过度消费而滋生疾病，“二次”增加医疗负担，同时应该侧重关注贫困人口的粮食安全，帮助其提高食物获取的能力，实现粮食资源的高效利用。借鉴扶贫工作中的“东西协作”“对口帮扶”政策，探索农业上的“东西协作”政策，通过引导主销区省市与中西部贫困产粮省市结对从事农业生产，不仅是在现有耕地面积基础上进行农业生产活动，也可开发内蒙古、新疆、甘肃、宁夏等西北地区宜农荒地，增大中西部农业生产投入,提升农民种粮积极性，减少农地闲置、抛荒等情况。