优化自然资源配置助力余杭高质量发展

□杭州市规划和自然资源局余杭分局 邱 兴 徐 媛 范云卿 王嘉懿

自然资源是社会经济发展的基础，自然资源的优化配置关系到社会经济发展的质量。自部门成立之日起，杭州市规划和自然资源局余杭分局就以守土有责、守土负责的态度，努力优化区域内自然资源配置，服务余杭高质量发展。特别是自党的十八大和十九大以来，余杭区规划和自然资源部门以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻落实党的十八大和十九大精神，充分发挥规划引领作用，努力保障土地要素供给，推进土地节约集约利用，以踏石有痕、抓铁留印的韧劲助力余杭高质量发展，取得了令人瞩目的成绩。

一、充分发挥规划引领作用

城市发展是在一定的土地空间基础上，通过合理的国土空间规划，促进产业发展和经济发展，进而实现城市的全面协调和可持续发展。城市要发展，首先就得做好国土空间规划。现今，余杭区的国土空间规划管理早已成为其经济和社会管理的重要组成部分。余杭区聚力赋能国土空间规划管理工作，是对探索创新空间有效利用的执着努力，也是对促进区域经济社会腾飞发展的重要保障。

（一）开展国土空间规划研究，统筹全区发展

2019 年5 月，自然资源部发布《关于全面开展国土空间规划工作的通知》，要求各级自然资源主管部门建立“多规合一”的国土空间规划体系并监督实施。为更好地实现全区发展战略诉求，余杭区开展了国土空间规划研究工作。该区国土空间规划研究以创新、协调、绿色、开放、共享、安全六大理念为引领，结合实际情况，以“先专题后规划思路”为指导，聚焦国家和省市战略背景下该区发展定位与区域协同研究、城市规模与开发边界优化研究、存量建设用地供给及再利用方式研究、国土空间综合整治与生态修复研究等内容，为该区全方位、全过程融入杭州市国土空间总体规划，完善自上而下与自下而上的双向传导反馈机制奠定基础。

（二）加快推进控规编制覆盖，实现精细管控

控制性详细规划（简称控规）是以总体规划为依据，详细规定建设用地性质、使用强度和空间环境的规划。近年来，该区深化控规评估，在已有控规基础上结合重点发展区域开展高铁枢纽中心、南湖科学中心、北部新城、塘栖北等单元的控规编制，加快城市建成区控规全覆盖。同时，该区也积极探索开发边界外的规划管治模式，创新性地开展大径山、东明山、闲林水库西等郊野单元控规编制，实现对国土空间开发的精细化管控。

（三）探索新型村庄规划模式路径，助力乡村振兴

2019年5月31日，自然资源部下发了《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》。该区积极贯彻《通知》精神，结合实施乡村振兴战略，在编制完成全区村庄布点规划、乡村建设规划的基础上，结合全域土地整治工作，以运河街道和东湖街道的典型村庄为试点，开展多规合一、覆盖全域、分类分级的新型村庄建设规划模式探索，力图实现乡村空间规划一张图，促进乡村振兴，统筹城乡发展。

（四）完善相关专项规划编制进程，提升城乡品质

该区顺应人民群众对于美好人居环境的期待，着力优化城市人居环境品质，提质城乡服务。在综合交通、城乡公共服务设施、市政基础设施、历史文化保护与利用、生态环境保护、全域旅游等方面开展专项规划编制，为建设出行通畅、就医便捷、教育优良、文化兴盛、环境优美的美丽余杭保驾护航，为该区在新常态下再造发展新优势提供保障。

（五）着力开展重点专题研究，形成发展合力

为厚植优势、补齐短板、发扬独特气质，促进余杭区进一步接轨“大上海”、融入长三角，该区结合“东部崛起”战略，先后开展了《临平2049 前期研究课题——区域空间协同发展研究》《余杭区接轨“大上海”概念性规划》等研究课题。开展良渚古城遗址公园片区统筹发展规划，合理布局各类产业空间、配套服务设施和游线组织，实现良渚古城遗址区域融合发展，助力良渚古城遗址申遗成功。开展大运河文化带建设规划、大运河上塘河段文化保护传承利用行动规划，展现大运河千年文化精髓，打造杭州运河生态文化休闲旅游精华段。开展瓶窑新区概念规划，从区位优势、生态引领、协同创新、以人为本等方面展开规划研究，以高起点规划促进瓶窑新区生态保护与城市创新发展的深度融合。

▲新时代广场

二、有力保障土地要素供给

土地要素是城市发展的重要制约性因素。在余杭区城市发展的道路上，杭州市规划和自然资源局余杭分局不断提高政治站位和政治自觉，有力落实长江经济带、国家城市群等国家重大发展战略，不断化解土地资源要素瓶颈，有效进行自然资源配置，不断吸引众多国家级、省级重大项目和双创型企业入驻，连续两年被国务院办公厅通报表扬为全国土地利用好的地区之一。

（一）科学有序编制年度新增建设用地土地利用计划，精细安排项目用地

为更好地实现土地要素的精准配置，进一步提高工作效率，该局创新建立项目库信息系统。在每年年末通知镇街平台梳理上报后三年度项目进展情况和实施计划。优先梳理第二年计划实施的项目，并按照用地性质为政府投资、民生、产业、经营性等类别细分。根据年度政府投资类项目建设计划、经营性用地“三个计划”、项目的前期成熟度和重要程度，梳理形成年度新增建设用地拟安排项目方案，最终报区政府确认。

（二）盘活存量指标，积极向上争取新增建设用地指标

根据省指标分配的规则，优先做好存量盘活挂钩工作。优先使用存量建设用地，按集约节约用地要求控制用地规模。

在缺乏列入省重大项目及省级立项的情况下，该局通过沟通和专题汇报的方式，多种途径争取新增建设用地指标。2019 年5 月向袁家军省长专题汇报了中法航空、南湖小镇达摩院、未来科技城文化中心等重大项目情况，取得袁省长的重要批示；通过向浙江省自然资源厅领导专题汇报，邀请厅长现场专题调研的方式，取得空间和农转用指标的支持。目前中法航空、南湖小镇达摩院、未来科技城文化中心三个重大项目，已经落实空间指标4367 亩，南湖小镇达摩院启动区块农转用指标1136 亩。年内还将取得中法航空、未来科技城文化中心两个项目2019 年开工区块的农转用指标。同时争取到跨省增减挂钩节余指标1433 亩。

（三）加强对接协调，优化保障服务

该局上门服务指导项目办理用地预审、规划局调方案编制、省留指标申请、耕地占补平衡指标筹措、先行用地申报、农转用组件报批、工程施工临时用地等审批工作。

在项目可研、初步设计阶段，负责跟踪指导项目前期；在项目进入征地、拆迁阶段，负责协调推进；在受理预审、农转用或其他用地审批后，负责跟踪推进，第一时间完成审查上报；涉及耕地占补平衡的，负责指导建设单位明确占补指标筹措方案。

三、推进土地节约集约利用

作为“浙江经济第一区”，近年来，余杭区牢固树立严格保护耕地、节约集约用地意识，在具体项目上积极探索实践土地三维开发理念，统筹开发地表、地上、地下空间，多措并举保护耕地，向违法用地行为“亮剑出击”，扎实推进低存量资源盘活，努力提高土地利用效率，工作成效显著，有效推进了土地资源节约集约利用。

（一）临平净水厂——地下处理破“邻避”难题

今年，余杭区建成全省首个全地埋式大型污水处理项目——临平净水厂，该项目成为地下空间成果开发利用的典型。一是合理规划，“废地”变“宝地”。项目选址在高速互通匝道区，解决了常规污水处理因存在噪声、异味导致征迁难、选址难的问题，大幅降低项目征迁成本的同时，激活了多处位于闲置状态的城市道路互通匝道区内土地。二是优化设计，“地上”变“地下”。项目的污水处理设施主体建于深基坑中，地下为两层结构，深14.85米，地下建筑面积7.9 万平方米，地上仅建设生产辅助用房，占地面积4000 余平方米，为常规地上模式的1/24。三是美化环境，“邻避”变“邻利”。“地下污水处理、地上绿地公园”建造模式规避了对周边环境的不利影响。同时，地面部分建设市民公园，并设置展览、互动设施等，为市民提供了良好的休闲运动场所。

（二）未来科技城中央商务区地下连通工程——互联互通塑立体都心

未来科技城位于该区西部，是杭州市重要发展枢纽之一，该区提前规划，通过“543”工程（5 条地面配套道路、4 条地下道路、3 个公共地下空间工程）对中央商务区地下空间开展综合利用，将该区域建设成为统一、集约、高效的立体都心。一是地面路网提升核心区辐射力。地面建设密度领先于国际水平的“四主、八次、多支”的路网结构，使周边4 个方向的车流均可通过其主、次干道进入核心区，提升辐射能力。二是地下环路联通地表激活立体空间。建设4条地下道路形成地下环路，并设置9 个出入口匝道（4 进5 出），车辆可通过地下环路进入15 个商业综合体、交通设施、公共停车库及休闲区。提高静态交通出行效率的同时，可将流量引入地下，有效激活地下空间活力。三是地下空间互联唤醒“地下城”。区块内3 个公共地下空间设置15 个连通口直接与奥克斯未来中心、万通国际、地铁5号线站点等项目相连。通过公共地下空间与地下轨道交通站点、周边项目地下空间“面与面”的互联互通，各地下空间由一座座“孤岛”联合成一个“地下城”。

（三）天空之城——分层开发建微缩城市

天空之城项目位于未来科技城核心区，总出让面积671 亩，开发面积达134 万方，是迄今为止全国最大的地铁车辆段上盖项目。项目创造性采取了分层规划、分层供地、分层设权的开发方式，实现了对地铁车辆段三维空间的科学统筹开发，使地铁车辆段与上盖物业共同组成了可全面满足各类生活需求的“微缩城市”：分层规划空间功能。一是在纵向结构对地面空间、9—14 米盖板空间和14 米盖板上空间分层出具规划条件。9 米盖板以下地面空间为车辆段保养场，规划为轨道交通用地；9—14 米板区为地铁集团实施的预留工程，设置为上盖项目的停车场库连接通道；9 米盖板以上空间和车辆段周边白地区作为出让区域共同出具规划指标，进一步开展商业、商务、居住、学校等功能的空间布局。二是分层供地破解落地难题。项目的纵向空间同时具有地铁保养场、交通场站等公共设施功能以及商品住宅、商业、商务等经营性功能。为破解落地难题，该区采用分层供地方式，即承载公共设施功能的车辆段9 米盖板以下地面空间采用划拨方式供地，承载经营性功能的9 米盖板以上空间和周边空白地区通过出让供地，以实现项目整体开发的进度控制要求。三是分层设权明晰空间产权。项目根据供地情况对项目空间进行分层设权，9 米盖板以下车辆段为划拨国有建设用地使用权，9 米盖板以上区和周边空白地区为挂牌出让国有建设用地使用权。通过分层设权，余杭区明晰了项目空间产权，实现了土地资源的精细化管理。

新时期，站在“打造杭州接轨大上海融入长三角桥头堡，坚定不移推进高质量可持续快发展”的谋篇布局上，余杭区规划和自然资源工作将进一步明确发展方向，梳理发展脉络，调整发展节奏，牢记“服务企业、服务基层、服务群众”的初心使命，为该区聚焦“三个全域”建设、加快建设成为高品质大都市新区提供坚强有力的规划引领和自然资源要素支撑。