修正的基线法及其在部门中期支出框架中的应用

郑义

摘要：总预算使用基线法重点在于考察财政的可持续性，因而可以简单地估测未来在执行现行政策后还剩余多少财力。但部门及至基层单位预算不同于财政总预算，在谋划中期支出框架时，首先要应对现行基本支出的未来成本以及新增基本支出的未来成本，此后有余力时方能考虑建设性项目支出与发展性项目支出。有鉴于此，需要对总预算的基线法规则作修正，考虑将新增基本支出政策纳入线下支出，而将现行的与新增的项目支出政策全部并入线上统筹考虑，以增强部门中期支出框架的战略性和应对风险的能力。

关键词：部门预算;中期支出框架;基线法

Caiden（1989）在研究预算模式问题时发现，现代预算越来越具有连续性，以往的承诺和安排常常不能随着一个年度的结束而终止，许多决策具有自动递延性而非年度性，呈现出非弹性（budgetary inflexibility）。同时，由于涉及部门和受益人数众多、经济波动等不可控因素影响，预算越来越呈现出不可预测性（budgetary unpredictability）[1]。这些新特点揭示了中期预算产生的必然性。关于中期预算，世界银行（1998，WB）将其描述为一个旨在联接政策、计划和预算制定的中期支出框架（Medium-Term Expenditure Framework，MTEF）。它由自上而下的资源总量限定、自下而上地对现行政策的现时和中期成本的估算、成本和可获资源的匹配度三部分构成。[2]WB的这一表述本身就隐含了对基线法的概括。

一、基线法简述

综合现有文献，可以将基线法描述为：以未来预算期内的市价为考量，估测现行支出政策的未来成本，并以此为基线，在基线以下的支出为线下支出，反之为线上支出;以未来预算期内宏观经济形势、财政政策、事业政策运行的平均情况为输入，估测预算期内稳固可得的资源总量，并以此为可持续线。[3]以基线与可持续线间的差异额为限，估测预算期内决策、实施新支出政策的能力，笔者将这一能力表述为受控线上支出。基线法多用于多年期预算。主要特点可以概括为：

一是始终以未来成本为计算依据。往期支出政策（这里即指现行支出政策，下同）的支出实绩对于未来预算并无实际意义，而以未来市价对往期支出政策进行支出估算则更接近未来的现实。同样，对可持续线的估测既不参照往期可得资源的旧价实绩，也不取现价计价的未来可得资源，而是基于对财政经济形势与政策趋势的把握，以未来市价估测未来可得资源。

二是始终以零基预算为原则。对往期支出政策逐一进行甄别，并按照可以预见的未来财政经济形势与政策动向为基础，对必须继续执行的支出政策按照未来市价重新进行估算，而并非無理性地机械地继承，从而保证资源配置与现实需求的相关性。

三是始终以可持续预算能力为遵循。估测基线和可持续线的目的在于估测受控线上支出的规模，以对发展能力做到心中有数，揭示可持续预算能力，而非瓜分资源，便于预算公开，权力寻租的动力和可能大大降低。

四是始终以战略目标和预算绩效为导向。对中期周期内的可持续支出总量和基线总量进行统一估算，对现行和未来新增支出政策统一进行甄别、遴选，以便于通过跨年度预算平衡控制机制，保证战略目标的快速决策与实施，提高预算决策的战略性、绩效性。

二、总预算运用基线法一般规则的原因

就财政总预算而言，上述基线法规则是可行的，即以未来市价估算现行政策支出总量的办法筹划支出基线，以未来市价估测新增支出政策需求，以未来可得收入估测可持续线。

首先，财政总预算是站在国家或区域治理的全局，总括地反映社会对公共资源的需求以及国家或区域治理的重大战略支出安排，而具体的资源裁量权、支配权仍归属于各部门。因此，总预算对于基线支出总量的筹划是宏观的、战略性的、框架型的，但又是全方位的。

其次，财政总预算相较于所属各部门预算，调控空间大，应对支出政策能力较强。除非经济形势不乐观，一般对现行支出政策更多作形式审查而非实质审查。因此，在进行中期基线筹划时，对于年度性支出政策、阶段性支出政策，仍视作线下支出而留归部门支配。

再者，财政总预算对基线和对可持续线的筹划，出发点在于估测财政供给应对社会需求的能力。线下支出并非问题的关键，一般情形下，社会的运行质态并未比过去坏到哪儿去，但能安排多少线上支出，就能实施多少新的支出政策，这直接关乎财政是否有能力应对国家或区域党政确定的中期内新的重大建设发展任务。因此财政总预算更关心财力的总变化。

上述分析可见，财政总预算运用基线法一般规则，根本目的在于保持财政的可持续能力。

三、部门预算需要修正基线法一般规则

就部门预算尤其基层单位预算而言，情况却有较大不同，更为适用的，需要对基线法一般规则作进一步修正。即，应当将部门为维持现行基本支出政策和新增基本支出政策而估测的未来成本界定为基线支出水平，而把现行支出政策中的建设性发展性项目支出的未来成本辟出来，连同新增建设性发展性项目支出政策的支出成本，一并纳入线上支出考量;同时对现行基本支出政策和现行项目支出政策均逐一进行审查、估算。这是因为：

首先，财政总预算直接把握财政政策方向，经过权力机关批准，还可以增加债务收入和认定可能发生的赤字，而部门预算不具备这一能力。这就使得部门在意欲维持往期支出政策时，首先要考虑是否有新增基本支出政策的需求，因为基本支出是刚性的，无论老政策新政策都是必保的，不可无视。将新增基本支出政策列为线下支出，能够更好地体现中期支出框架对坚持可持续预算能力、控制预算风险的重要作用。对于部门而言，可支配资源较为稀缺，如果线下支出包括了现行项目支出政策，实质上高估了部门的可持续预算能力，受控线上支出空间必然收窄，这个空间如果不能支持新增基本支出政策，那么预算风险在所难免。

其次，部门预算的项目支出，除跨年度项目外，其他项目支出多源自年度性、一次性政策，即便经常性项目支出，亦常常具有不同的支出任务、支出内容。因此，将部门的现行项目支出纳入线下，实质上也不合乎实际，不利于推进预算的精准性。

再者，基线筹划采用的是零基预算思路，而现行支出政策有些是年度性的，有些是阶段性的，也有些是长期性经常性的。由于部门可控资源的稀缺性，在筹划现行基本支出政策、新增基本支出政策、现行项目支出政策、新增项目支出政策时，应当对往期政策进行逐一审查、分别认定、重新估算，而不是仅认定政策不估算支出，或者仅估算支出不认定政策。总之，部门在对现行支出政策进行甄别、认定时，应当实行实质审查，更加注重实际需要和战略目标，而不是流于形式审查，把对现行支出政策的认定当作财力计算的工具。

此外，通过中期支出框架对项目支出重新进行甄别、遴选、排序，有利于打破既得利益的非正式约束，更有利于体现项目支出的战略性、绩效性，及时校正偏向的支出政策。

四、部门运用基线法的路径

在编制中期支出框架时，通过基线筹划，可以清晰区分和详细评估现行政策与新的政策提议的未来成本，在此基础上决定政策取舍、政策重点和优先性排序，确定适当的支出水平。

（一）估算现行基本支出政策的支出水平

根据上述修正的基线法规则，一般意义上的基线通常可确定为，假设维持现行资产规模、人力资源规模、日常业务运行支出规模等基本支出政策不变的情形下预测的支出水平，但这个支出水平是考虑了未来市价变动因素的影响的。其中日常业务运行支出包括人员基本支出、对个人和家庭的补助支出、日常公用运行支出（办公、通信、水电、差旅）等。以大学为例，这些基本支出常常根据学校人员性质及人数、学生结构及人数、学校资产状况以及各类定额标准等分别预测：

1.人员支出，基于与人力资源管理部门的详细推演测算，依据人员性质、职务、职称等相应的新级别、可知的工资新标准，计算人员工资性支出总额;根据预计成果和可知的奖励标准，计算奖励性支出。

2.离退休人员支出，根据可知的政策，详细推演测算养老金缴费;根据单位政策，测定离退休人员共享发展成果补贴。

3.学生奖助学金，根据学生性质，以及可知的国家、地方、学校奖助学金定额标准等，计算费用总额;根据往期困难学生经验性比例和可知政策，测定困难性补助。

4.其他对家庭和个人的补助，职工按可知的住房公积金、住房补贴、养老保险、医疗保险（含保险支出以外的单位另行开支）、失业保险等社会保障缴费标准，计算缴费总额;学生的社会保障缴费，根据可知的缴费标准计算缴费总额。可参照往期平均值和市价确定。

5.日常教学公用运行支出，主要包括组织教学活动过程中发生的基本公用支出。如教学基本耗材、教学差旅费、实验材料费、实习费、图书资料费、印刷费、师资培训费等，根据教学过程活动特点，根据明确的市價变动信号与趋势，测定并持续完善定额标准，并按学科分类的学生折合人数，计算教学公用基本支出总额。

6.日常管理公用运行支出，主要包括为管理学校、维护教学科研活动秩序发生的基本支出。如办公费、通信费、水电费、差旅费、房屋及设备日常维修费、设备运行维护费、校园绿化维护费、校园安全运行公用维护费等，根据日常管理活动特点，根据明确的市价变动信号与趋势，测定并持续完善定额标准，并按照相关人员折合人数，计算行政及教学科研管理公用基本支出总额。

（二）估算新增基本支出政策的支出水平

新增支出政策中的基本支出政策是部门必须保障的支出，应当在估测项目支出前纳入基本支出基线水平予以优先考量。这些新增基本支出政策通常可能包括现行政策的未来成本计算的新增人员的人员支出，包括新增工资薪金支出政策、新增社会保障支出政策、新增公共事业缴费政策，以及新增资产规模、新增基本业务类型等支出政策。

至此，修正的基线水平即为，现行的和新增的基本支出政策的未来支出水平之和。

（三）估测可持续线

可持续线是根据未来中期预算周期内宏观经济政策、财政政策、业务政策运行的平均情况，部门现状及预期事业规模，估测周期内稳固的全部的可得性资源总量水平。从公共财政角度看，可持续线水平通常取决于四个关键因素：中期宏观经济状况、预测的可持续收入、可持续的财政赤字水平、可能的债务规模。宏观经济状况对后三者具有决定作用。而从部门层面看，则通常取决于后三者，即预测的可持续收入、可持续的赤字水平、可能的债务规模。

通常假设，可持续线与预期资源总量相等。

（四）估测受控线上支出

在可靠估测基线和可持续线的基础上，两者间的水平线差距即得以显化。上述分析可见，除非经济形势恶化，可持续线水平总是高于基线水平。由于现行项目支出政策已从基线中剔除，而新增基本支出政策已纳入基线考虑，因此，两者间的受控线上支出水平是经过修正的。这个修正的受控线上支出水平基本显示了部门安排战略支出的能力和依据。其差额越小，部门应对建设性发展性新政策的能力越弱，除非削减现行政策的支出水平或停止某项现行政策（而修正的基线规则显示，被削减的将是基本支出，这是不能接受的）。而反之，如果可持续线远高于基线，则部门安排项目支出的空间越大，实施战略决策的力度越大;如果这个差距是长期的可持续的，那么实现战略目标的进度就越快。

（五）估测现行和新增项目支出政策的支出水平

在我们把可持续线视为支出总量线时，同时也因为基线确定而相应明确了受控线上支出总量，这个总量对甄别、遴选现行和新增项目支出政策具有刚性约束力。这里的关键是必须对已认定的现行和新增项目，一视同仁进行优先性排序，并予以公示，在民主透明的背景下，根据年度约束总量，确定滚入中期基年年度预算的项目。确定优先性排序最重要的原则就是战略性、绩效性原则，而基本的前提则在于项目制管理的健全性和运行的有效性。

（六）项目支出在中期支出框架中的地位

基线支出规模连同项目支出框架，规定了中期预算期内的支出框架总量。这其中，由于福利刚性和基本支出的不可收敛性，线上支出可谓中期支出框架中最具能动性的部分，它决定了部门中期支出框架的战略性、绩效性，也是战略预算、绩效预算、责任预算的重点，因此是核心部位、战略部位。同时也是中期基年年度预算衔接、控制、评价、监督的重点。

五、结语

部门在汲取能力有限、资源总量受控的背景下开展中期支出框架的编制工作时，需要对广泛应用于财政总预算的传统意义上的基线法规则作出修正，在优先保障基本支出政策的前提下，合理估测基线水平，重点统筹谋划项目支出政策，使中期支出框架在保证日常运行的基础上更加突出战略性、绩效性、抗风险性[4]，把有限的资源更好地投入到战略任务中去。当然，为保证基线筹划乃至中期支出框架编制工作的顺利开展，单位要做好组织保障，协调好基线筹划、支出政策筹划以及中期财政经济形势分析;做好时间保障，确保项目遴选的科学性、效益性、民主性、透明性;做好技术保障，建设高素质的管理会计队伍，建立高性能的管理信息系统，切实保证基线筹划以及中期支出框架编制工作的有效开展。

参考文献：

[1]Naomi Caiden.A new Perspective on Budgetary Reform[J].Australia Journal of Public Administration，1989 （1）：51-58.

[2]Williamson Gray：Public Expenditure Management Handbook，The World Bank，Washington，D.C.

[3]王雍君.中国公共预算改革：从年度到中期基础[M].北京：经济科学出版社，2011.188-189.

[4]马骏.中国公共预算改革：理性化与民主化[M].北京：中央编译出版社，2005.8.