铁路企业部门预算管理问题研究

张琳

【摘 要】近年来，铁路企业部门预算管理成果显著，但随着各项改革的深入，铁路企业在部门预算管理中存在的问题也逐步显现，主要体现在预算编制意识薄弱，预算编制不实；预算约束意识缺乏，预算执行不严；单位财务管理松散，管理模式低效；单位内部控制缺失，监督检查缺位。在铁路政企分开改革和新预算法实施的大背景下，铁路企业应严格预算编制，夯实预算管理基础；加强预算执行，提高预算约束能力；严肃财务管理，创新财务管理模式；健全内部控制，实现资金动态监管。本文从当前形势下铁路企业部门预算管理的意义、管理的现状及提高管理的有效途径3个方面，对铁路企业部门预算管理问题进行探讨。

【关键词】铁路企业；部门预算；预算管理

部门预算是编制政府預算的一种制度和方法，由各个部门编制，报财政部门审核，经政府审定后，由人大审议通过，全面反映各部门所有收支情况。2013年3月14日，经国务院批准，中国铁路总公司（以下简称铁总）成立，承担原铁道部企业职能，部门预算编制发生了较大变化。随着部门预算改革加速向纵深推进，铁路企业部门预算管理工作面临更高要求，因此必须加强铁路企业部门预算管理。

一、加强铁路企业部门预算管理的意义

为了顺应社会主义市场经济体制发展需要，我国实行了部门预算改革，这对全面推进依法治国、依法行政和依法理财具有重要意义。铁总为中央一级预算单位，部门预算由总公司本级和若干二级预算单位的预算组成，年度部门预算资金量高达数百亿元。铁路企业部门预算资金是直接维系国家铁路运行的重要保障，部门预算执行的结果间接影响着人民群众的出行安全和便利。加强铁路企业部门预算管理，对提升铁路企业预算管理水平，对提高财政资金运行效益意义重大。

按照部门预算管理要求，铁路企业按照财政部核准的定员定额、项目支出定额标准测算和编制本单位基本支出和项目支出预算，财政部在财力安排首先保障单位基本支出的合理需要，保证单位的日常工作正常运转基础上，按照优先保障重点支出的原则，将资金按规范程序分配到铁路企业和具体项目，并进行监督检查。同时，铁路企业按照严格的审查程序追加预算，不随意突破预算。通过完善的部门预算管理，铁路企业财务行为得以规范。按照综合预算的原则，铁路企业的罚没收入、行政事业性收费收入和铁路建设基金收入按规定全部列入部门预算，统筹安排用于相应支出项目，预算编制按部门预算要求细化，支出标准和定额按财政部要求统一，账户被统一管理，有利于从源头上把好资金管理关口，从制度上防止违法犯罪，推进廉政建设。

二、铁路企业部门预算管理的现状

1.预算编制意识薄弱，预算编制不实

铁路企业除铁路公安局主要依赖财政经费外，其他单位经费来源主要为运营经费，这就导致大部分铁路企业不重视部门预算编制，部门预算意识薄弱，在编制部门预算方面投入较少，无法按照实际情况编制合理的部门预算，增加了部门预算执行的难度。同时，由于预算实际编制时间相对较短，预算编制人员无法开展有效的调研，导致预算编制的相关数据准确度不高。此外，虽然当前多数铁路企业采用零基预算法进行预算编制，但还有部分铁路企业仍然采取按照上年度实际情况，凭经验编制预算，导致预算执行困难。

2.预算约束意识缺乏，预算执行不严

部分铁路企业在部门预算编制时，仅仅是为了拿到财政资金，为了预算而预算，忽视预算执行的重要性，导致预算执行相对随意，预算编制和执行“两张皮”。由于部门预算编制不尽合理，部分铁路企业特别是部分铁路局未能将部门预算目标有效分解到各基层站段，缺乏行之有效的管理机制，增加了部门预算执行的难度。部分铁路企业对部门预算管理缺乏力度，忽视部门预算监管的重要性，没有健全的部门预算监管机制，对部门预算执行情况缺乏监督，无法真正地监管各基层站段的部门预算执行情况。另外，由于铁路企业对企业运营管理效益的注重高于财政资金社会效益，其对于财政资金支出的管理与监管、考核、评价意识不高，这也是导致部门预算监管不力的重要原因之一。

3.单位财务管理松散，管理模式低效

铁总成立后，在铁路企业财务管理中既是国有资产的所有人又是委托人，仍然参与铁路运输的资产管理和运营工作。同时，铁路企业内部各级单位部门均设财务，国有资产的受托人和经营者权责不明、职能不清。在这种松散的财务管理模式下，管理责任模糊，制度操作性不强，增加了财务成本，进而影响部门预算的编制与执行。当前，铁路企业已建立了5.0财务核算信息系统，但仍有部分铁路企业未纳入系统，影响了账务数据的真实准确。另外，部分铁路企业管理层不重视财务管理，财务管理部门不能参与企业决策与监督控制，影响企业发展。目前，铁路财务人员整体学历偏低，缺乏专业的财务管理人员，导致财务工作应有的作用未得到有效发挥，影响发展。更有甚者，有些财务人员为谋取私利违规违法，给铁路企业带来严重损失。

4.单位内部控制缺失，监督检查缺位

完善的内部控制制度是确保部门预算顺利实现的关键，但是部分铁路企业对内部制度的重要性认识不足，内控制度不完善或是流于形式，特别是现阶段的内部控制偏重事后控制，导致内控未发挥应有效力。铁路企业特别是基层站段内部缺乏监督检查部门，财务部门既是内控制度的制定部门，又是监督检查部门，内部控制管理措施难以执行到位，内部控制体系薄弱，仅依靠外部财政、纪检、审计等部门的监督，不利于预算的准确执行。

三、加强铁路企业部门预算管理的措施

1.严格预算编制，夯实预算管理基础

（1）推进全面综合预算管理。编制部门预算不仅是财务部门的职责，同企业的每一个部门、每一个层级甚至每一项业务都息息相关。铁路企业的每一个部门、每一个层级都应该参与到部门预算编制中，形成全方位及全员参与的部门预算管理体系。目前，按照综合预算原则，铁路企业部门预算基本上做到将铁路企业的罚没收入、行政事业性收费收入和铁路建设基金收入全部列入部门预算，统筹安排支出。但是，近年来铁路企业实行多元化经营预算，将各项营业收入纳入预算管理中，该项预算由铁总财务部的不同处室负责，与部门预算分别编制。为统筹预算资源，合理安排支出，提高资金配置效率，铁路企业应将经营预算纳入部门预算编制范围，通过全面预算对铁路企业内部各部门各铁路基层站段的各项资源进行分配，积极有效地开展各项工作。

（2）切实优化预算支出结构。部门预算编制是一个系统的全面工程，编制支出预算时，铁路企业应认真落实《预算法》，厉行勤俭节约，严控 “三公”经费等一般性支出；应结合铁路企业实际状况和年度需求，既要满足铁路运输业发展需要，又要符合国家整体布局和社会整体效益；应加快消化存量资金，将结余资金交回财政，加快结转资金执行进度。按照财政部要求统筹安排，在三年支出规划内综合考虑部门预算支出，实现跨年平衡。

（3）采用合理预算编制方法。目前，部门预算编制一般采用的是“二上二下，分级编制，逐级汇总”程序。铁路企业应依照单位实际情况，按照财政部门规定的时间填报单位基础信息，以人员情况和铁路运输事业发展需要为依据，确定各项经费水平，统筹考虑内外部因素、历年情况和未来发展变化，做出科学预测，准确编制本单位部门预算，切实提高预算科学性和可执行性。此外，铁路企业可推行“零基预算”法，间隔几年或现实情况有重大变化时编制一次“零基预算”，在不编制“零基预算”的年度，针对部分项目做“零基预算”。

2.加强预算执行，提高预算约束能力

（1）严格执行批复的部门预算。铁路企业应严格执行批复的预算，杜绝无预算和超预算行为；应加强单位内部管理，实行严格的审批制度，严格执行国家有关政策规定安排基本支出，按批准用途使用项目支出，确保专款专用；应严格规范预算调整，确需调整的预算，经财政部批准后，按调整后预算执行；应强化预算执行过程的分析检查，动态掌握经济运行情况，第一时间发现预算执行中的偏差并及时纠正，增强预算的指导性和约束性；应加强和重视预算执行考核，在发挥财务部门的主体作用的基础上，充分发挥监察部门、审计部门和业务主办部门等监管作用，对预算编制、执行和管理全过程进行考评和监管，确保预算管理有效执行。

（2）严格执行相关的配套政策。针对预算单位预算执行问题，财政部出台了一系列相关配套政策。铁路企业应主动严格执行相关政策，提高预算执行约束力。一是要严格执行国库集中支付制度。铁路企业应严格按照财政部门规定的直接支付或授权支付方式使用部门预算资金，除财政部批准的特殊事项外，不将资金支付到本单位的实有资金账户，自觉控制资金垫付行为；二是要严格执行政府采购制度。铁路企业使用部门预算资金开展采购活动时，应按照政府集中采购目录及标准编制政府采购计划并严格实施，严格按照机关办公基本需要配置产品，不以特殊用途为由超预算标准采购或规避批量集中采购；三是严格公务卡强制结算。铁路企业使用部门预算资金结算《公务卡结算目录》内支出，除按规定实行财政直接支付或银行转账外，都应按规定使用公务卡。同时，应当严格现金支付范围，最大限度减少现金提取使用。

（3）切实加强决算编制与运用。铁路企业要依照预算管理制度和财务会计制度编制决算，做到账证相符、账实相符、账表相符、表表相符，确保决算数据的真实、准确、完整并及时上报。铁总应按照决算会审制度，对所属二级预算单位决算严格把关，及时更正差错。同时，决算是检验、推进部门预算的重要依据，铁路企业要重视决算的分析利用，发揮决算大数据优势，分析查找预算管理中的问题和不足，提高预算管理水平。

3.严肃财务管理，创新财务管理模式

（1）强化财会核算功能。铁路企业应认真执行《会计法》《会计基础工作规范》等法规制度，从强基达标入手，优化财会工作相关管理标准，建立健全基础台账，强化源头信息管理，提高会计核算的规范性和科学性。铁路企业应积极推进财务管理信息化，加强财务信息系统与铁路生产和业务系统的数据共享，实现财务管理与企业生产经营紧密结合，通过财务信息真实客观全面地反映企业经营活动，以财务管理的精细化强化预算管理，提高企业发展质量。

（2）做好算账把关工作。铁路企业资产庞大，财务清算关系复杂，把账算清楚，是加强财务管理的首要任务。铁路企业应积极运用大数据技术，综合财务、会计、清算等信息，搞好投入产出分析，为优化配置财务资源、提高企业经营效益、防范化解经营风险提供决策支持。

（3）加强财务队伍建设。铁路企业应加大财务人员培养力度，把培训工作要摆在重要位置，改进培训方式，优化培训内容，加强对现代财务理论和管理经验的学习培训，提升财务队伍专业水平。同时，铁路企业应大力开展财务人员职业道德和相关法律培训，打造过硬的铁路财务队伍。

4.健全内部控制，实现资金动态监管

（1）健全内部控制。铁路企业应严格按照内部控制规范，对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正，有效防控风险。铁路企业应严格按照财政部《内部会计控制规范》要求，严格遵守“不相容职务分离”原则，实行严格的审批制度。同时，为了及时发现并解决问题，铁路企业应积极发挥内部审计部门的作用，定期或不定期地开展单位内部审计工作。

（2）完善监控工作。铁总应加强对所属二级预算单位的财务监督，加大资金监管力度，切实提高监控效果。同时，铁总应充分利用信息网络技术，加强对所属二级预算单位部门预算资金使用的动态监管。

（3）加大查处力度。铁路企业应加强法治意识，遵守各项法律法规，落实好各项财经纪律和管理制度，杜绝一切违规违纪行为。各级财务工作人员应牢固树立法治预算观念，坚持依法合规做好预算管理工作。对违反财经纪律的行为，相关部门应依照有关法律法规严肃处理。

参考文献：

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[4]梁星，王晓田，孙晓琳.中央部门预算管理问题探讨. [J]；财务与会计；2015年14期.

[5]行政单位财务规则（中华人民共和国财政部令第71号）规定了行政单位预算编报和审批的程序。其中：“一上”指行政单位测算、提出预算建议数，逐级汇总后报送同级财政部门；“一下”指财政部门审核行政单位提出的预算建议数，下达预算控制数；“二上”指行政单位根据预算控制数正式编制年度预算，逐级汇总后报送同级财政部门；“二下”指经法定程序批准后，财政部门批复行政单位预算.