如何做好立案监督工作

张祥塍

摘 要：对刑事案件进行立案监督是检察机关的重要职责，新时代，为充分发挥检察机关的立案监督职能，正确处理检察机关与公安机关的关系，确保监督取得实效，检察机关需要进一步更新监督理念。一是树立双赢共赢的监督理念，形成监督工作合力;二是树立主责主业的监督理念，依法主动精准监督;三是树立全程引导的监督理念，确保立案监督实效。

关键词：立案监督 双赢共赢 主责主业 全程引导

[基本案情]犯罪嫌疑人孫某某于2004年间在北京市丰台区小井十队出租房开小卖部。2004年7月2日20时许，犯罪嫌疑人孙某某因被害人王某某（男，殁年28岁，河南人）在小卖部对其三嫂丁某某言语轻薄，与王某某发生口角，后孙某某将王某某赶出小卖部，并在小井十队54号出租房西侧胡同内持水果刀扎刺王某某左大腿一刀，致其死亡。经鉴定，王某某符合被锐器刺伤左大腿，刺破左侧股动、静脉，致急性失血性休克死亡。案发后，犯罪嫌疑人孙某某逃跑，并于2018年3月5日被公安机关抓获归案。

据孙某某供述，作案后，自2011年5月12日起，花钱通过山西省应县公安局党委委员霍某某，应县公安局下辖的花城派出所制作“吴某某”身份证一张（照片为孙某某本人，身份信息为吴某某的本人信息），其在逃期间使用制作的“吴某某”身份在多地打工，直至被抓获。

一、监督经过

犯罪嫌疑人孙某某因涉嫌故意伤害罪，于2018年3月5日被北京市公安局丰台分局刑事拘留，后提请北京市人民检察院第二分院（以下简称“二分院”）审查逮捕，期间，负责审查逮捕工作的检察官将孙某某涉嫌伪造身份证件的线索移交笔者审查。笔者认为，犯罪嫌疑人孙某某作案后潜逃多年，并购买及使用了“吴某某”身份证，根据现行《刑法》第280条第3款规定，构成买卖身份证件罪。因犯罪嫌疑人孙某某的行为发生在2011年，在《刑法修正案（九）》2015年出台之前，因此适用《刑法修正案（九）》之前的规定，按照伪造、变造身份证件罪处罚。

另，该行为的犯罪地为山西应县，管辖地在山西，但鉴于孙某某的故意伤害行为与伪造、变造身份证行为涉嫌的犯罪属于关联犯罪，因此应一并审理，建议提出追加伪造、变造身份证罪，进行立案监督。

2018年6月1日二分院向北京市公安局发出《要求说明不立案理由通知书》，2018年6月7日收到北京市公安局丰台分局《不立案理由说明》，丰台分局认为：犯罪嫌疑人孙某某通过制贩假证人员办理“吴某某”的身份证，制证材料真实，并非伪造，有山西应县公安局金城派出所出具吴某某常住人口登记表、户口注销证明等证据在案证实，金城派出所办理的人员已病故，制贩假证人员亦未找到，相关工作无法开展，故不符合立案条件。另管辖应由山西应县公安局予以立案。

收到公安机关移交的《不立案理由说明》后，笔者仍然认为，公安机关的《不立案理由》不能成立，建议对北京市公安局（或丰台分局）进行监督立案，决定发出《通知立案书》。

公安机关于2018年6月28日决定对孙某某涉嫌伪造、变造身份证件案立案侦查，案件侦办过程中，笔者结合案件证据，建议侦查机关以孙某某涉嫌使用虚假身份证件罪移送审查起诉，侦查机关采纳笔者意见，案件提起公诉后，被告人当庭表示对使用虚假身份证件的犯罪事实认罪，辩护人对此亦无异议，法院判决完全认可检察机关的意见，本案取得良好的监督效果。

二、法理阐释

本案立案监督过程中，公安机关与检察机关的分歧主要有两个：第一，“吴某某”的身份证是否属于“伪造”的身份证;第二，针对伪造身份证的该起案件，北京公安机关是否具有管辖权。第二个争议根据关联犯罪并案处理的原则即可顺利解决，事实上本案争议的焦点在于“吴某某”的身份证是否属于伪造的身份证件。

公安机关认为“吴某某”的身份证不属于伪造的身份证件，理由如下：判断身份证件是否系伪造的关键在于制证主体是否合法。本案中，虽然犯罪嫌疑人孙某某是通过制贩假证人员联系办理的身份证件，但最终制作身份证件的是有权制作身份证件的公安机关，且制证材料真实，因此“吴某某”的身份证件不能评价为刑法上“伪造”的身份证件。

笔者认为“吴某某”的身份证属于伪造的身份证，主要理由如下：身份证是由国家有权机关制作的，用以证明当事人身份信息的证件。真实有效的身份证形式上必须由国家有权机关制作，内容上必须为当事人真实的身份信息，二者缺一不可。因此，伪造不仅包括无权制作身份证件的人擅自制作居民身份证件（有形伪造），而且包括有权制作人制作内容虚假的居民身份证件或者违反法律规定的身份证件（无形伪造）[1]。本案即为有权制作人制作内容虚假的居民身份证件，属于无形伪造的一种，“吴某某”的身份证应认定为“伪造”的身份证件。

单纯将制证主体是否合法作为判断身份证件是否系“伪造”的标准，忽略了身份证件的主要功能在于证明当事人的身份信息，而承担这一功能的关键不仅仅在于制证主体的合法，更在于内容的真实性，某种程度上可以说主体的合法性恰恰是为了保障内容的真实性。因此，公安机关的理由不能成立。

本案中虽然应县公安局党委委员霍某某已于2015年6月去世，但不影响罪名成立。犯罪嫌疑人孙某某为伪造、变造身份证提供了照片，付出9000元办理费用，为伪造、变造行为提供了帮助，具有共同故意，系犯罪成立的条件之一，因此应以伪造、变造身份证罪立案监督。

公安机关立案侦查后，因应县公安局党委委员霍某某已经去世，孙某某为办理身份证件联系的中间人未找到，证明犯罪嫌疑人孙某某伪造身份证件的证据链条断裂，相关证据不足，但证明犯罪嫌疑人使用虚假身份证件的证据充分，故最终检察机关以使用虚假身份证件罪对犯罪嫌疑人提起公诉，并得到诉讼参与各方一致认可。

三、办案启示 

结合本案的办理，笔者认为，新时代作好立案监督工作，要进一步树立双赢共赢、主责主业、全程引导等三种监督理念，具体如下：

（一）树立双赢共赢的监督理念，形成监督工作合力

从某种意义上说，检察机关的法律监督属于一种法律上的“制约”活动，将因“制约”而容易引发的紧张、冲突关系，转化为双方的良性互动关系，也就是要树立共赢的监督理念[2]。在履行立案监督职能过程中，检察机关与公安机关属于监督者与被监督者，二者是天然的对立关系，甚至可以说，检察机关的业绩恰恰建立在公安机关错误甚至“失职”的基础之上，因此，公安机关对检察机关立案监督持有天然排斥甚至对抗的态度则不足为奇。笔者认为，坚持双赢共赢的监督理念并不是说要通过检察机关的努力，達到公安机关希望因自身工作不足导致被监督，而是指检察机关在履行立案监督职能过程中，通过各种方式，尽力削减公安机关对检察机关的排斥，努力在更高层次上实现检察机关与公安机关利益的重合，达成双赢共赢。

本案办理过程中，首先坚持依靠过硬的专业能力中赢得尊重。检察机关并不会因为处于监督者的地位而自然赢得被监督者的尊重，“打铁还需自身硬”，监督者只有在水平不低于被监督者甚至高于被监督者的情况下，才能赢得被监督者的认可。本案中，关于“吴某某”的身份证件是否属于伪造的证件、北京公安机关是否拥有管辖权等争议问题，笔者在接到相关诉讼监督线索后，即通过各种形式进行了充分探讨和研究，并查阅了相关判例，在确信自身观点正确的前提下，开始与公安机关进行沟通，这是立案监督工作中检察机关的底气所在，案件最终处理结论完全按照笔者预想的进行，这不仅为本次案件的办理赢得公安机关的尊重，更为以后笔者开展立案监督奠定了良好的基础。

其次，通过强化沟通，在服务大局方面赢得公安机关理解。坚持共赢监督理念，要求沟通交流过程中，检察机关不以监督者自居，尤其不能给公安机关以高人一等的感觉，而应努力通过平等交流实现监督目的。笔者在办理本案过程中，主动就争议问题向公安机关阐明立场，并进行详细说理论证，后公安机关承办人逐渐认可笔者观点，但提出，因为孙某某已经涉嫌故意伤害罪且致人死亡，伪造身份证件罪量刑与其相比，几乎不会对本案的实质处理产生多大影响，因此似没必要再对此刑事立案。笔者认为，诚然，相较于故意伤害致人重伤而言，伪造身份证件属于轻罪，但刑罚的功能并不仅仅在于特殊预防，更在于一般预防，因此，对孙某某伪造身份证件的罪行刑事立案，并不仅仅是单纯为了对孙某某本人定罪处罚，更重要的向公众表明刑法对此类犯罪行为的否定评价，尤其是笔者结合近年来媒体报道的多起违法人员利用多张“有效”虚假身份证件从事违法犯罪活动，给社会秩序造成恶劣影响等热点事件，反复向公安机关说明打击此类犯罪的重要性，在服务大局方向赢得公安机关的理解。

最后，在帮助公安机关提高办案水平上赢得公安机关对监督工作的支持。笔者深知，监督工作于检察机关而言属于业绩，于公安机关而言则属于工作不够到位的体现。因此，每办理一起立案监督案件，笔者都会利用各种场合就案件所涉法理与公安机关充分交流，切实帮助公安机关提高办案水平，努力让公安机关整体而言从一起案件中得大于失，为以后顺利开展监督工作赢得支持。

（二）树立主责主业的监督理念，依法主动精准监督

目前，全国检察机关均已实行“捕诉合一”，除北京市外，各级检察机关不再设立单独的侦查监督部门，立案监督工作由承担审查逮捕、审查起诉的刑事检察部门检察官负责，由于受审查逮捕、审查起诉等特定办案时限的要求，检察官极容易将绝大部分精力放在审结批捕、起诉案件中，而有意无意地疏忽立案监督等诉讼监督工作，这显然与检察机关宪法中法律监督机关的定位不符。笔者认为，为更好履行立案监督职能，检察官应进一步树立主责主业的监督意识，切实提升监督能力，依法主动精准监督。

首先，要明确办案能力不等于监督能力。司法实践中，很大一部分监督线索均来源于刑事案件办理过程中，但也不能将“监督”与“办案”完全等同，比如，无论是审查逮捕还是审查起诉工作，主要表现为被动审查，而立案监督工作则更提倡检察官的主动意识，这既包括了主动发现线索的意识，也包括了主动要求侦查机关启动刑事诉讼程序的意识。再比如，由于所处的阶段不同，立案所需的证据标准则有别于审查逮捕和审查起诉阶段，批捕、起诉阶段所需证据标准明显要高于立案标准，立案监督工作更强调检察官对案件后续走向的预判能力。

其次，监督能力以办案能力为前提。立案监督是对公安机关的工作进行监督，除了需要具备基本的案卷审查及法律适用等办案能力外，还需要对案件立案后通过继续侦查能否达到最终庭审标准的预判能力，预判能力的养成则需要靠长期的司法实践和办案积累。可以说，没有较长一段时间刑事办案能力的实践和积累，监督工作难免缺乏底气。笔者在办理孙某某案过程中，之所以敢于要求公安机关以伪造、变造身份证件罪立案侦查，一个很重要的原因就在于，多年的工作经验使得笔者坚信，即便最后伪造、变造身份证件罪证据不充分，使用虚假身份证件罪证据也不难查找。

最后，将立案监督事项案件化办理实现精准监督。案件化的内在表现形式为证据化，就是司法办案活动必须围绕证据来展开，需要用一套统一的证据规则体系来保障案件办理的质量[3]。一言以蔽之，案件化办理要求严格贯彻证据裁判原则。笔者在办理孙某某立案监督案件时即严格贯彻证据裁判原则，并根据不同阶段适用不同的证据标准。在收到监督线索后，根据犯罪嫌疑人的供述，可初步判断犯罪嫌疑人通过花钱、提交个人照片等行为参与了虚假身份证件的制作，因此，应将其作为伪造、变造虚假身份证件的共犯来处理，遂要求公安机关以伪造、变造身份证件罪对孙某某立案侦查，案件进入刑事诉讼程序后，由于参与制作假证的公安机关霍某某已经去世，制贩假证的中间人客观上无法找到，证明犯罪嫌疑人参与伪造身份证件的证据主要为犯罪嫌疑人的供述，系孤证，根据孤证不能定案的证据裁判原则，认定孙某某伪造、变造身份证件的证据不足，笔者遂要求侦查机关查找孙某某使用“吴某某”身份证件的相关证据，后公安机关补充了有关证人证言及相关客观证据，最后决定以使用虚假身份证件罪提起公诉。

（三）树立全程引导的监督理念，确保立案监督实效

有论者提出，从应然层面，可以将立案监督权运行模式分为程序启动模式、全程引导模式和追诉控制模式，指出我国检察机关立案监督权运行模式以程序启动模式为主，兼具全程引导模式的一些特征，通过分析论证提出，我国的立案监督权运行模式有必要向全程引导模式转变[4]。笔者认可上述观点，认为根据现有法律规定及我国检警关系实际，程序启动模式难以保障监督取得实效，追诉控制模式似有“越位”之嫌，且不符合检警既“配合”又“制约”的基本关系，全程引导模式更符合我国司法实践，能够较好实现检察权对侦查权的制约，实现打击犯罪与保障人权的平衡，这也与北京检察机关提出的“整合两项审查、突出实质审查、审查引导侦查”相契合。

笔者在办理孙某某监督案时，收到监督线索后，在主要依靠犯罪嫌疑人供述的情况下即果断开展立案监督工作，要求公安机关启动立案程序;公安机关立案后，并未“撒手不管”，而是及时与侦查机关承办人沟通，开展引导侦查工作，详细列明补充侦查事项，要求按照庭审标准来收集证据;在部分证据确实已经湮灭、无法取得的情况下，及时调整引导侦查方向，要求侦查机关重点查找犯罪嫌疑人孙某某使用虚假身份证件的证据。可以说，本案办理的每一个环节，笔者都坚持跟踪引导，最终取得良好监督效果。

注释：

[1] 参见张明楷：《刑法学》，法律出版社2016年版，第1041页。

[2] 参见孙谦：《刑事立案与法律监督》，《中国刑事法杂志》2019年第3期。

[3] 参见李辰：《检察监督视野下重大监督事项案件化办理制度的建构》，《法学杂志》2018第8期。

[4] 参见于昆、姚磊：《检察机关立案监督权运行模式探析》，《人民检察》2017年第20期。