养老机构监管政策的历史变迁及变化趋势

赵安妮

摘要：近年来老人数量的增加，对养老服务要求的越来越高，规范养老院服务质量迫在眉睫。正确把握养老机构监管政策的历史脉络，不仅可以从历史的角度观测养老机构的趋势变化，而且对于我们提高服务质量也有重要意义。我国养老机构的监管政策经历了包办严管—开放社会化—监督控制—标准化规范化的变迁。养老机构的监管政策不仅受到当前宏观条件的制约，同时受到社会发展程度、受到国家与社会的关系、国家福利模式等一系列因素的影响。

关键词：养老机构;监管;政策;社会化

一、 我国养老机构接管阶段：改造与包办

新中国成立之初，经济落后，同时由于二战后冷战的原因，导致西方列强封锁社会主义国家，在这种外忧内患的条件下，为了体现社会主义社会的优越性，国家对于养老服务采取一刀切的态度，即有工作的全部由企业负责养老，而当时的企业基本上都是属于国家，某种程度上养老就是属于国家。这一时期，我国关于养老出台了中华人民共和国宪法、宪法的修正草案、中华人民共和国劳动保险条例等一系列的条款，但是这些条款只是简单的明确企业或者国家有义务对老年人负责，保证其年老生活以及工资是多少，但是这些条例以及法律并没有具体的规定集体养老，集体养老等性质出现于慈善救济等福利性团体中。

为了维持社会的稳定，民国时期的救济院等慈善单位并没有强制解散，而是在建国后一律由当地人民政府接管，在政府的协助下逐步走向自给，同时任何接受募捐的单位必须申请当地政府的批准并且有明确的劝募计划，贯彻“继续维持，逐步改造”等方针，吸取热心公益事业的人员参加，整顿、节省开支、充实生产资料等原则，通过介绍工作、分田等措施减少接受救济的人数，一方面可以增加救济院等慈善机构的经济来源，另一方面通过自给自足的原则保证收容人员的生活。这就与原来单纯性慈善救助有着本质性的区别，成为了新的教育机构。

到了1952年年底，国民党政府与帝国主义的慈善救济机构经过整顿调整为新型的生产教养单位，同时收留救济旧时期已经留下来的老弱病残、鳏寡孤独、流浪儿童与弃婴，劳动教育改造无业游民与妓女等。1953年11月，内务部和中国人民救济总会联合召开城市救济工作会议，贯彻第二次全国民政会议精神，整顿生产教养工作。确定生产教养机构是对残老、孤儿的救济福利机构，又是对部分游民的劳动改造机构。其主要任务是：对城市（县城镇）无依无靠、无家可归、无法维持生活的老弱、残废、孤儿、弃婴等收容安置和教养;对职业乞丐、公开妓女等予以收容改造。教养院对救助对象有大致的分类，比如江苏省将众多教养院分类为老残教养院、生产教养院、妇女教养院、儿童教养院、婴幼院。教养院除了保证基本的衣食等，同时通过分类的方式强制性的通过劳动改造、技术教育等方式对各类人员进行教育，针对青壮年残疾人员，根据残疾情况增强文化技术教育，培养劳动技能;对孤儿和流浪儿童以教育为主;对婴幼儿以生存为主，针对没有劳动能力的老年人以养老为主。生产教养院通过购买纺织、印刷等机器让教养院有劳动能力的达到劳动自给自足的目的，从而成为一个能在社会独立生存能力的人，达到新中国一九五三年在董必武中国人民救济代表会议上的报告中自救的宗旨。

随着社会主义的不断建设，排除了有劳动能力可以自给自足的人，城市中生产教养院随之解散，取而代之的是养老院、社会福利院等单位。1956年农业合作化时期，农业生产合作社对缺乏劳动能力、生活没有依靠的鳏、寡、孤、独者，实行保吃、保穿、保烧、保医、保葬（儿童则为保教），简称“五保”。1958年人民公社化时期，对五保户实行集中供养，在全国各地兴办了一批敬老院。中国的敬老院是在农村“五保户”的基础上发展起来的。1959年5月，内务部在湖北召开全国残老儿童教养、精神病人收容疗养工作现场会议，明确残老儿童教养、精神病人收容疗养工作是社会福利性质，必须妥善安排生活，开展政治、文化教育，组织生产劳动，进行医疗护理，按照不同收养对象，调整福利机构，实行分类教养，更好地贯彻社会福利政策和体现社会福利性质。许多养老院纷纷响应号召，增设浴室、理发室、小卖部等设施。1965年1月城市救济事业单位工作会议精神，“以阶级斗争为纲”，讨论部署对福利事业单位的整顿工作。同时，为了改变当时社会救济事业单位多、小、散的局面，采取集中治理的方法，按照“统一规划，精简机构，调整布局，加强领导”的要求进行合并、并且撤销不符合规定的小型养老院、福利院等机构，精简冗余的行政人员，统一将众多养老院、儿童福利院命名为福利院。随后的文化大革命”中，社会福利事业受到干扰，一些单位被撤销，有的移交卫生部门，改变了单位性质。这些单位无一例外的进行的阶级斗争。

这一时期的养老机构多以福利性质为主，在政策的价值取向上主要以维持社会主义政权需要，稳定社会治安。同时与计划经济发展相适应，一切均为政府包办，政府利用行政手段强制控制着福利资源的分配，对福利机构进行全方位的监控。无论是在行政人员的编制与党政机关的配置上，均体现出的是高强度下政府行政色彩。

二、我国养老机构改革初阶段：开放与社会化

十一届三中全会的召开，拉开了社会主义市场经济转型的序幕，整个社会都围绕着效率优先的氛围。民政工作也逐步回归正轨，由于市场经济体制的确立，这一阶段的养老保险不再仅仅依靠企业，而转变为国家、企业、个人三者共同承担，不缴费者不得享有养老保险的待遇。这种强烈的市场化的刺激加速了养老保险社会化的进程。国家推出了一系列关于养老保险改革的决定，如《国务院关于企业职工养老制度改革的决定》、《中华人民共和国残疾人保障法》、《深化企业职工养老保险制度改革的通知》这些政策出台推动了在养老保险的发展的同时，也带动了机构养老。现代意义上的养老机构正式登上历史舞台。

1979年，民政部召開全国城市救济福利工作会议，会议研究了城市社会救济福利工作如何为社会主义现代化服务的问题，进一步明确了今后的方针政策。立足于办好现有的福利生产和福利事业，因地制宜地巩固和发展福利生产和福利事业以及兴办集体所有制的福利生产和福利事业。在这次会议的召开后，国家加大对社会救济的支持力度，并且根据物价变化，适度调整社会救济的标准。1984年，民政部召开会议，进一步明确“社会福利社会办”的指导思想，使社会福利事业从单一、封闭、由国家包办的体制转变为国家、集体、个人共办，面向社会多渠道、多层次，多形式举办各种社会福利事业。1985年，民政部在湖南省湘潭市召开了全国城市社会福利事业单位深化改革工作座谈会，会议认真总结了五年来城市社会福利事业取得的重大成就。漳州会议以来，全国城市社会福利事业有了很大发展，正在从封闭型向开放型、救济型向福利型、单纯供养型向供养康复型转变，出现了多渠道、多层次、多形式兴办城市社会福利事业的局面，标志着我国城市社会福利事业进入了建国以来最好的历史时期。1986年，民政部制定的五年规划，提出了社会福利事业改革发展纲要，包括转变单一的国家负担为国家、集体、个人三方共同负担，由“救济型”福利事业转变为“福利型”福利事业、由“供养型”服务方式转变为“供养与康复相结合型”服务方式，争取非政府组织支持等。某些民政部门主办的养老机构开始向非公办老人开放。1989 年，民政部召开全国社会福利事业单位深化改革工作座谈会，进一步提出“坚持社会福利社会办的方针。1994 年第十次全国民政工作会议提出“深化福利事业改革，加快社会福利社会化的进程”的要求，广泛吸收社会力量，吸引外资，使得福利事业单位向社会化、市场化靠拢。1997年，民政部与国家计委联合颁布《民政事业发展“九五”规划和2010年远景目标纲要》，明确了社会福利事业的改革方向与战略。随后，民政部发布了《农村敬老院管理暂行办法》，进一步加强对农村敬老院管理方面的指导。 1998年，民政部发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》，对民办非企业概念作了界定，对登记条件管理机关和管理办法作了规定。同年，民政部在1998年以后，综合各地的探索与实践，在13个城市（广州、上海、温州、苏州等）进行了社会福利社会化试点，这次试点，打破了传统的政府包办养老机构，养老机构进一步向社会开放。

这一阶段的养老机构，打破了以往的政府包办模式，逐步走向了社会化。在政策的价值取向上，以维护社会主义市场经济，稳定社会为主;对于服务对象而言，老人们取消了身份限制，对象不再限制与鳏寡孤独与五保人员，而是向社会开放，养老机构逐渐接受自费老人;对于服务提供者来说，不再是政府包办，而是引入了民间资本，如个人资本、社区、企业等;随着市场经济的确立，养老机构也从单纯的救济性质转向服务性質。

三、 我国养老机构改革深化阶段：市场化与监控

十五大之后，中国社会经济体制由国家控制的计划经济向由市场调节的开放经济体制的转变，不仅改变了人们的社会经济关系，也使人们的经济生活进入高风险社会。这种风险的典型代表之一就是养老风险，与此同时我国逐步步入老龄化社会，国家有意识的通过各种养老政策来降低养老风险，同时推动养老机构的迅速发展，不再仅仅依靠公办养老机构，而且逐步开放养老市场，引入市场的力量调节养老市场供不应求的局面。市场带来的竞争也使得各养老机构开始注重服务质量。

2000 年，国务院办公厅转发了民政部等部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》，在提出“国家资助社会各方面力量积极兴办社会福利事业，建立投资主体多元化、服务对象公众化、运营方式市场化、服务内容多样化、服务队伍专业化的新型社会福利体系”的同时，还提出了社会福利机构的建设用地、对社会福利机构的用电按当地最优惠价格收费、以及成年孤残人员优先推荐就业与免费给予上岗前的培训具体的优惠政策，同年，国务院办公厅转发民政部等11部委《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》，其中详细的提出了福利性、非营利性的老年服务机构，暂免征收企业所得税，以及老年服务机构自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税、车船使用税。社会力量，通过非营利性的社会团体和政府部门向福利性、非营利性的老年服务机构的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税前准予全额扣除。2001 年，民政部发布了《老年人社会福利机构基本规范》，对老年人社会福利机构规范化管理提出了具体的规范要求。2002年，劳动和社会保障部制定《养老护理员国家职业标准》，对养老护理员的职业等级、职业环境、基本文化程度等都做出了规定。2005 年民政部出台的《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》，明确鼓励和支持社会办福利机构的发展有利于较快地增加福利服务设施数量，扩大福利事业的覆盖面，对于有效缓解人口老龄化、家庭小型化和城市化发展进程所带来的日益突出的社会福利服务供需之间的矛盾具有重要的作用。

民间资本的引入缓解了国家对于社会需求投资的不足，同时政府颁布的相关法律法规政策实施使其管理更加规范。社会福利社会化在政府没有直接投入大量的资源成功缓解老龄化带来的养老机构不足的尴尬场面，满足了老年人对老年福利的需求。也带来了一系列的问题如民办机构服务质量不一，利用政府优惠土地经营营利性事业，政府也在管理民办机构上监管缺位等。

四、我国养老机构改革突破阶段：规范化与标准化

这一时期国家仍鼓励社会福利社会化的政策，一方面，引导多元化资本进入养老机构，另一方面规范养老机构的服务质量。2012年民政部为贯彻落实国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》发布了《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》，意见指出鼓励民间资本参与居家和社区养老、鼓励民间资本举办养老机构或服务设施、参与养老产业发展，对于参与养老服务的民间资本给予优惠，规范养老服务，同时明确提出民间资本举办的养老机构或服务设施，可以按照举办目的，区分营利和非营利性质，自主选择民办非企业单位和企业两种法人登记类型。按照《外商投资产业指导目录》的要求，鼓励境外资本在境内投资设立养老机构。对境内养老机构现有的税收等优惠政策，同样适用于符合条件的境外投资者。港澳地区服务提供者在内地举办非营利性养老机构，按有关规定执行。

不仅对民间资本进一步放松，有营利性与非营利性的区别，并且支持港澳台、外资进入。2013年民政部研究制定的《养老机构设立许可办法》、《养老机构管理办法》，两个办法在养老机构游离政府监管、服务不到位的情况下出台，无疑是强调通过政府、社会、内部治理等多方面进行规范，实现养老机构管理规范化、服务专业化。2015年，为了充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体，民政部颁发了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，意见指出支持采取股份制、股份合作制、PPP（政府和民间资本合作）等模式建设或发展养老机构。鼓励社会力量举办规模化、连锁化的养老机构，鼓励养老机构跨区联合、资源共享，发展异地互动养老。而后在2016年为了鼓励民间资本更好的参与养老机构的投资，中国人民银行、民政部、银监会、证监会、保监会共同出台了《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》，该意见不仅提出了扩宽养老服务业贷款抵押担保范围，更好地满足了养老企业多样化融资需求，而且提出了优化服务养老服务业发展的金融组织体系、打造面向老年人的普惠金融等措施，一方面引导融资机构加大对养老服务业支持力度的同时，另一方面积极打造针对老年人服务专区，增强老年人服务意识。2017年国务院办公厅颁布了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，意见指出，以全面提升养老机构老人生活与生命质量为目标，建立完善养老机构的服务质量标准和评价监管体系，坚决依法严惩欺老虐老等行为。

这一阶段，养老机构不再承担着补充作用，而是以支柱作用发挥效用，政府对养老机构加强规范，无论是法律、政策的制定都越来越细致，实际中政策的执行性越来越强。同时对于养老机构的服务质量比上一阶段的基本规范，各地在养老机构从护理员、医务人员、机构文化等质量上都出台了具体要求。

养老机构的发展关乎着老年人生活幸福与否，同时也反映了一个国家的文明发展程度。在中国传统家庭养老在市场经济的的冲击下已经不能满足老年人的需求。政府在面对养老需求过剩的老年人，利用市场化的途径满足养老责任。从养老监管政策可以看出，在整个社会主义市场经济的宏观条件下，政府对于养老机构是包办严管——开放社会化——监督控制——标准化规范化的态度转换。宏观政策调整的方向与这种需求相应而生。养老机构的监管不仅受制于当下的宏观政策，还受到社会发展程度、受到国家与社会的关系、国家福利模式等一系列因素的影响。从养老机构监管历史来说，作为社会稳定发展不可或缺的因素，养老机构不仅仅受到政府等国家行政机关的影响，在将来更受到非政府组织的影响。但是政府对于监管中的主体地位是不会受到任何组织的影响。