扶贫攻坚中返贫问题的成因与对策研究

2019-10-30张丽敏

中国集体经济 2019年28期

张丽敏

摘要：当前，我国正处于全面建成小康社会的攻坚阶段，贫困作为制约全面建成小康社会的短板日益受到全社会的关注。党的十八大以来，在“精准扶贫”思想的指导下，平均每年超过1000万人脱贫，扶贫成效显著。但是，由于注重原生贫困问题的解决而忽视了再生贫困问题（即“返贫”问题），返贫现象频发，出现了断血式返贫、传递式返贫、转移式返贫等返贫多发现象，成为“精准扶贫”战略实施中的“夹生饭”。文章以当前扶贫攻坚战略实施中的返贫现象为研究出发点，通过透析返贫问题的成因并提出相应的应对措施，以完善当前“精准扶贫”保障体系，为阻断贫困人口返贫通道，更好实现“精准脱贫”，进而促进全面建成小康社会高质量目标实现提供政策支持和学理支撑。

关键词：精准扶贫;扶贫攻坚;返贫;精准脱贫;全面小康

一、返贫的理论界定

贫困一般是指物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准，他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地。该定义可以引申为一个人或家庭的生活水平低于当地最低生活保障标准，需要社会救济和扶持的人口即为贫困人群。而“返贫”作为一种社会经济现象常常出现在一个国家在反贫困和反贫困战略实施过程中。学界对于返贫的概念界定，主要包含以下三个方面的内容，一是狭义上的“返贫”，指某些地区或阶层的贫困人口在脱贫以后再度陷入贫困的状态;二是由于各种因素，贫困程度在原有基础上进一步加深的情况;三是非贫困人口由于各种因素导致家庭条件恶化而陷入贫困的现象。由此可见，“返贫”实质上也是贫困，其区别就在于是否是原生贫困还是再生贫困。由于本文以“返贫”现象为主要研究对象，故本文对于“返贫”参考第二种情形，即“返贫”是指经过扶贫开发之后部分脱贫人口再度回到贫困人口行列的现象。

二、返贫问题的相关文獻综述

目前，学术界对于贫困问题的研究主要集中在对贫困根源的研究和贫困治理对策的探索，国外学者较多关注贫困发生的根源和反贫困模型的构建，国内学者则对返贫问题产生的原因及相关治理对策给出了不同讨论。

（一）国外相关研究综述

1. 贫困根源的理论研究

关于贫困产生的根源，学者们基于不同的研究视角给出了不同的理论解释，罗格纳·纳克斯在《不发达国家的资本形成问题》一书中指出，诸多相关关联和相互制约的“贫困循环系列”是造成发展中国家长期贫困的诱因，由于发展中国家人均收入普遍偏低，居民储蓄和消费都严重不足，从而使得资本难以生成，最终陷入贫困的恶性循环，即“贫困恶性循环理论”;美国经济学家纳尔逊在《不发达国家的一种低水平均衡陷阱》中通过数学建模分析了发展中国家人均资本与人均收入的关系，通过观察人口和产出增长对人均收入增长的影响，得出了发展中国家的人口过快增长阻碍了人均收入的迅速提高，即所谓的“陷阱”，人均收入地、投资量小导致资本严重不足，从而使人口处于贫穷落后状态，即低水平均衡陷阱理论;阿马蒂亚·森从权利的角度观察贫困问题，在其1981年出版的《贫困与饥荒——权利与剥夺》一书中提出了“权利贫困理论，认为贫困是贫困者因权利占有的不平等所导致的资源相对缺乏的现象;英国经济学家马尔萨斯通过论述人口数量与生产生活资料增长方式的不对等，即前者以几何级数增长，后者以算术级数增长导致人口在过渡繁殖中陷入贫困，从而以“人口挤压论”建构了贫困的理论根源;而共产主义先驱马克思从生产力和生产关系的角度剖析了无产阶级的贫困来源于资本家对其剩余价值的剥夺，这就从生产资料的占有和劳动的无限付出角度解释了长期贫困的根源。

综上所述，学者们对贫困根源的解释基本上围绕生产生活资料的占有、收入、消费、资本以及人口增长等角度，贫困状态的持续性和相对难改变性是贫困研究中不可忽视的一个突出特点。

2. 反贫困理论模型的相关探索

基于贫困根源的研究，学者们针对反贫困给出了不同的理论模型。罗森斯坦·罗丹给出了平衡增长模型，他认为发展中国家由于经济发展主要以农业为主，劳动生产力水平低下，所以摆脱贫困的方法就是通过发展工业，扩大投资，实现国民经济均衡发展;刘易斯针对农业和工业发展的不平衡给出了二元经济增长模型，指出工业部门可以通过扩大需求吸纳农村剩余劳动力，平衡农业部门和工业部门对不发达实体经济的作用，通过提高生存率、妥善安置劳动力和加速工业化来实现农村人口脱贫;舒尔茨通过分析人力资源对贫困的影响提出了基于人力资本的反贫困战略模型，提出不发达国家只有通过提高人口质量和知识水平才能脱贫，着重强调了人力资本对生产要素发挥作用的重要性和经济增长的贡献;阿马蒂亚·森在权利贫困理论的基础上提出了权利贫困模型，指出通过重建个人能力来避免或消除贫困;缪尔达尔站在经济、政治、文化等综合评估的角度提出了综合反贫困战略模型，主张通过改革使得收入平等化，增加社会储蓄和消费，刺激投资，打破贫困的恶性循环，通过实施“地区不平衡”发展战略，使落后地区摆脱贫困。

由此可见，对贫困根源的探索和反贫困模型的建立是相互对应的，学者们对于反贫困的研究在模型建构下更加清晰明确的指出了反贫困的思路与应对措施，这为后来的反贫困战略的实施提供了有力的理论支持。但由于西方学者多从资本主义社会的基本矛盾出发，侧重于缓解社会问题，维护社会稳定，因此其反贫困理论也存在一定的局限性，需要继续研究和完善。

（二）国内相关研究综述

1. 返贫根源的相关研究

目前对于“返贫”根源的研究，国内学者大多立足于多种因素综合影响下的产物角度进行分析和论述。凌国顺和夏静研究指出由于返贫人口自身包括科学文化、心理、智力、身体等素质在内的低层次性、弱质性使其不能在同一社会经济条件下获得对等收入，能力供给匮乏从而导致返贫;任晓刚和殷耀通过研究上学、疾病、天灾、结婚等因素对返贫的影响强调了我国农村“返贫”问题的严峻并提出上述因素是遏制返贫的突破口;于平认为“返贫”除了自然环境因素造成的物质匮乏和生产生活条件恶劣，还有人为因素的影响;陈全功通过实证研究，分析了湖北省长阳土家族自治县的持续贫困现象，指出贫困群体的返贫特征，提出自然环境恶劣、人力资源匮乏和制度保障缺失是农村持续性贫困的主要原因;贾琼和南平调查了甘肃省35个贫困村，研究发现自然环境劣势也是导致返贫现象多发的一个致命因素;王萍萍通过分析《中国农村扶贫开发纲要2001～2010》实施以来我国贫困村的贫困治理效果和返贫程度，指出返贫主要受资源占有、家庭情况和环境条件的影响。

由此可见，“返贫”的原因不是单一的，而是多重的;“返贫”既是贫困带来的次生现象，也是贫困治理不容忽视的重要问题。

2. 返贫治理的对策研究

近年来，“返贫”治理日益成为精准扶贫下扶贫攻坚战略中学者关注的焦点，目前学术界对于“返贫”治理的对策，学者们给出了许多观点。凌国顺和夏静认为，应当通过加强人力资本的投入和积累，创造贫困人口自我能力供给的“造血机制”，才能真正有效遏制“返贫”现象的发生。颜廷武通过研究指出抑制“返贫”既要着眼于解决贫困人口的当前温饱问题，又要关注脱贫人口的可持续发证能力，只有持续性“脱贫”才能消除“返贫”。于平认为扶贫开发要重点关注生态环境保护问题，从源头进行治理，保证有效脱贫才能抑制“返贫”。冉光荣通过研究藏区贫困现象，提出了贫困标准划定、贫困对象识别等一系列有效方法来根除“返贫”。韩广富则通过研究“返贫”规律提出了农村地区要强化自我发展能力、健全保障机制、提高扶贫资金使用的有效性等措施来解决“返贫”问题。丁军指出要建立“主体—供体—载体”三体均衡、三体一位的可持续性脱贫办法来实现农村地区经济社会的持续协调发展。

综上所述，国内学者对“返贫”根源和治理的研究立足国情，对我国扶贫的现状和特征进行了深入分析，治理对策科学，为相关措施的实践提供了重要的理论参考，但由于当前“返贫”形势仍然比较严峻，新生问题多发，需要更深层次的探索以完善相关理论研究。

三、当前我国扶贫攻坚中的返贫现状及特征

当前，在新的历史条件下，“精准扶贫”的推行取得了一定的成效，但扶贫过程中的“夹生饭”——返贫问题依然屡屡发生，并呈现出典型的模式性特點和总体性特征，对返贫现状及特征的窥探，是厘清问题发生原因进而进行对策治理的先导和源头关键。

（一）精准扶贫”下返贫现象的模式表现

党的十八大以来，党中央和国务院审时度势，在扶贫攻坚战略中实施“精准扶贫”的政策，通过精确识别、精确帮扶和精确管理，使得一大批贫困人口通过产业扶贫、教育扶贫、搬迁扶贫、金融扶贫等一系列措施摆脱贫困状态，年均减贫1000万人口，扶贫成效显著。然而，由于社会历史条件、自然环境、政策措施和扶贫对象自身特点的影响，再生贫困持续存在，返贫现象多发，扶贫形势依然严峻。在“精准扶贫”的新形势下，返贫现象具有典型的模式特点。

1. 断血式返贫

断血式返贫是一种配给制扶贫方式中断所造成的返贫现象。它通常是指政府或社会组织、个人等一旦终止对扶贫对象的物资、技术帮扶，或减弱帮扶力度，扶贫对象立刻重返贫困状态。由于贫困状态的解除与物资供给的支持力度有关，因此这种扶贫方式具有低风险、见效快的特点，但与之相对应的，返贫模式具有易发生、难阻断的特点。这种返贫现象实质上是扶贫对象自身内生财富创造动力的缺乏，长期的外界支持容易滋长扶贫对象的惰性，降低通过自身生产、生活能力改善贫困状态的积极性。

2. 传递式返贫

传递式返贫是一种禀赋和环境在代际中延续的返贫现象。它通常是指由于阶层的固化和社会发展进程的加快，原生贫困人口在知识和财富方面的代际进展方面的劣势使其在市场竞争中处于不利环境，即便经过农村扶贫开发拥有短期的“获得感”，但是由于代际遗传陷入长期的“丧失感”。这种返贫模式具有典型的家族性、遗传性的特征，它的实质是社会财富分配不公平所造成的贫富差距在个体和区域上的分异。

3. 转移式返贫

转移式返贫一种角色切换所导致的贫困状态转移接续的返贫现象。它通常是指在国家扶贫开发工程的实施下，部分农民原生贫困状态改变后由于社会角色的变化使其无法在市场经济中维持其经济和文化上的进步状态而产生倒退的现象。这种返贫模式的出现与扶贫对象个人意识的觉醒密切相关，它实质上是个人角色在社会主义市场经济规律中的不当自我调适所导致的原生贫困根源治理效果的再度恶化，需要我们在后续的贫困治理中进行重点关注。

（二）扶贫攻坚中返贫问题的典型特征

当前，农村返贫形势依然严峻，根据历年中国农村贫困监测报告显示，贫困人口脱贫的持续性相对较差，“返贫”规模依然不小，且贫困人口进出“频繁”，长期贫困人口比例低，扶贫取得成效的同时，返贫问题呈现出一些值得关注的显著特征。

1. 返贫现象呈区域性扩散分布

目前我国的返贫现象主要发生在贫困多发地区，总体上呈现出显著的东西差异。东部地区比西部地区贫困发生率低，返贫率也相对较低。在自然灾害多发地区和民族地区，返贫现象尤为突出。大面积集中贫困地区返贫率明显高于贫困分散零星地区，返贫率较高的地区与贫困发生率较高的地区基本一致。

2. 返贫问题呈阶段性频发状态

由于自然灾害、政策的相对秩序性和扶贫对象的主观意志等因素影响，返贫问题呈现阶段性频发态势。部分地区几乎每年发生一到两次返贫，规模大、速度快、来势汹。对于有些扶贫对象由于自身财富创造能力弱，一旦政府停止贫困帮扶，很容易再度返贫，长期居于脱困与返贫的边缘。

3. “被脱贫”与“被返贫”问题同时存在

贫困状态的确立往往由贫困线即最低生活保障线来划定，而贫困线的标准却不是一成不变的，往往随着社会经济发展状况进行相应的调整。近年来，随着我国经济的快速发展，GDP总量不断增大，人均收入水平提高，使得贫困标准线一再提高。自2008年底我国的绝对贫困标准和收入标准合二为一后，由于保障标准偏低，使得大量贫困人口“被脱贫”。但低保障标准所带来的后发效应是一旦保障标准提高又会有大量脱贫人口迅速“返贫”，使得“被脱贫”与“被返贫”现象同时发生，这一点尤其需要我们的关注。

四、返贫问题的成因与作用机理研究

返贫问题频发日益受到社会各界的关注，探究其成因和作用机理恰恰是相关治理对策研究的突破口，值得我们进行深入思考和发现。

（一）“返贫”问题的原因剖析

贫困人口的脱贫与“返贫”往往是内外因素综合作用的结果。受自身脱贫意志和主观积极性以及外部扶贫政策措施的支持和帮扶的影响，贫困人口在一定程度上能够摆脱困境，获得持续生存和发展的能力。然而，受贫困恶性循环、外部政策措施缺陷以及自身脱贫意识薄弱的局限，脱贫人口也容易再度返贫，因此，剖析脱贫人口“返贫”的原因不难发现，其影响因素不外乎上述三种。

1. 贫困恶性循环的存在

“贫困恶性循环”是一种以“贫困”开始又以“贫困”结束的状态，它是指贫困人口由于自身条件的缺陷和外部支持环境的弱化使得由脱贫状态再度进入贫困的情况，在这一过程中，贫困人口并不持续处于“贫困”状态，而是经历过短暂的脱困情境，因此，这种“脱贫”与“返贫”的交融状况往往与某一种致贫因素有关，通常表现为因病返贫、因教返贫、因灾返贫和因育返贫。

2. 扶贫政策措施的实践缺陷

当前，“精准扶贫”政策采取靶向治理的方法对贫困对象进行精确识别、精确管理和精确帮扶，该项措施自实施以来成效显著。但是，就返贫现象仍然存在的原因来看，政府的政策出发点是好的，但在扶贫开发的实践过程中，“重脱贫、轻解困”导致返贫问题频发。举例来看，作为贫困人口的识别标准，贫困线已成为扶贫开发的最高标准，一些较为发达的城市采用以钱养贫的办法将贫困人口全部纳入社会救助的范围，寄希望于一劳永逸解决贫困人口的生存问题;还有一些地方将最低生活保障线和扶贫线进行合并，以期实现全面脱贫。这些措施治标不治本，只从解困的角度出发而不注重贫困人口生存能力的提升，一旦帮扶政策终止，则脱贫人口往往会再度返贫。

3. 扶贫对象的脱贫意念与脱贫积极性障碍

扶贫对象积极性的调动是解决贫困问题的根本办法，贫困主体素质的积累和提高是可持续扶贫的根本驱动力。扶贫开发过程中，许多贫困户受容易满足、安于现状观念的影响，容易产生“等、靠、要”的心理，寄希望于外界政策措施的支持，而不注重自身生存和财富创造能力的积累和提升，因此往往难以从根本上摆脱贫困。除此之外，政策措施的供给主体在扶贫过程中不积极倾听贫困者的声音，采取“闭门造车”、包办一切的做法，也不利于贫困主体积极性的调动，更无助于贫困问题的解决，加剧“返贫”问题的发生。

（二）“返贫”风险的作用机理研究

生计空间是人们生计实践的综合系统，围绕生计对象涵盖了包括政治、经济、文化、社会、自然地理环境等在内的多元要素。传统的扶贫更多关注的是贫困主体某一条件缺失或劣势的弥补和改善，没有从全局的角度构建有助于贫困主体彻底摆脱贫困的生存环境，因此次生贫困和返贫现象多发。对“生计空间重塑”的研究，恰恰是对“返贫”风险作用机理窥探的关键突破口。

1. “生计空间重塑”的主流解释

贫困人口之所以贫困，与其所处的生计空间密切相关。由于其生计空间是贫困的，因此要改变其贫困状态，必须重塑生计空间。学术界一般认为，发展资源短缺、能力贫困、社会运行质量不高和空间贫困是贫困的主流解释范式，因此，对扶贫对象贫困状况的改善应关注在人力资本、物质资本、自然资本、金融资本、社会资本等领域的全面减贫和脱困，以重塑其资本存量系统，构造安全可持续的生计空间。

2. “生计空间重塑”的社会学解释

在社会学领域，包括齐美尔、马克思·韦伯、布迪厄、吉登斯、哈维、詹姆逊等在内的学者基于不同角度分析了空间与社会行动的关系。他们认为，如果将贫困人口原来的生存空间视为贫困空间，那么扶贫开发就是对贫困人口的生计空间进行重塑。通过要素的优化配置和资源的分配和占有使得贫困人口在持续的空间变化中提高原生财富创造能力，增强对可持续生计环境的适應能力，通过发展机会和生计策略的选择，基于社会保障体系的完善下，实现生存状态和社会地位的改变，这与“精准扶贫”的“生计可持续发展”目标基本吻合。

五、返贫问题的治理对策研究

现如今，我国正处于全面建成小康社会的攻坚阶段，“贫困”作为全面建成小康社会的短板日益受到全社会的关注。党的十八大以来，“精准扶贫”的各项政策稳步推行，但是“返贫”的夹生饭现象屡屡发生，因此，为了解决返贫问题，巩固脱贫成果，必须采取有效措施，举全社会之力遏制返贫。

（一）端正扶贫指导思想，转变扶贫治理模式

扶贫指导思想是扶贫工作的指南针，是政策行动的先导，正确的指导思想才有助于扶贫工作的有效开展。因此，针对扶贫实践过程中存在的问题，应当及时调整扶贫指导思想，由过去的“重脱贫、轻解困”转变为“脱贫与解困并举”，真正关注贫困人口的现实需要，从源头进行治理，通过转变贫困治理方式，有效遏制贫困和返贫现象的发生。

（二）完善精准扶贫保障体系，提高扶贫社会化服务能力

落实精准扶贫和脱贫，切实提高扶贫工作质量，保证脱贫成果不受损害，必须努力做到“脱贫”不“返贫”。因此，应当在现有的精准扶贫体系的基础上，针对各种可能返贫的因素，通过创新帮扶措施、构建保障体系、建立救助机制，对贫困人口进行全力脱贫，对脱贫人口进行发展激励，通过精确识别和精确退出切断“返贫”的着床点，提高社会化服务能力，通过真扶贫、扶真贫、真脱贫、不返贫实现脱贫成果的有效巩固。

（三）健全社会保障制度，构建多层次的返贫治理体系

扶贫攻坚战略的实现不仅依靠新形势下以“精准扶贫”为代表的脱贫政策的实施，还离不开社会保障制度作辅助和支撑。例如，针对当前因病致贫返贫现象多发，应当构建完善的医疗保障制度，发挥医疗救助的兜底作用、基本医疗保险保基本的维护作用以及大病保险和商业保险的补充作用，从制度体系构建的角度强化基本社保制度对贫困居民的帮扶效果，通过形成多层次的返贫治理体系从保障机制的源头杜绝返贫隐患。

（四）调动贫困主体积极性，提升自我脱贫能力

内因是事物变化发展的根据，外因是事物变化发展的条件，因此，有效脱贫和遏制返贫最终还要依靠贫困主体自身的积极性和主观意念。政府部门一方面要通过扶贫政策措施帮助贫困人口解困，另一方面应当通过精确识别致贫原因从源头重塑贫困主体的生计空间，通过改善贫困文化提高贫困家庭的自主参与，通过激励调动贫困主体的积极性，提高其原生财富的创造能力和生计可持续发展能力，从而达到真正依靠自我脱贫，减少返贫对扶贫治理效果的蚕食。

（五）鼓励社会参与，共同应对脱贫返贫挑战

在扶贫治理和返贫遏制的攻坚工程中，应当鼓励全社会共同参与，发挥政府、贫困主体、社会组织、市场等多主体的积极性，通过政府政策措施保障、贫困主体积极改善自身状况、社会组织辅助参与、市场有效调节和灵活应对，使供给扶持可持续、载体循环可持续、主体能力可持续，通过全社会共同应对脱贫扶贫挑战实现扶贫攻坚和返贫治理措施的双管齐下。

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