重大事项决定权行使的维度把握

杨胜

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在推进社会主义民主法治建设、推动人民代表大会制度与时俱进等方面提出了一系列新论断新要求，推动人大工作取得历史性成就。党的十八届三中全会提出“健全人大讨论决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”2017年1月，中共中央办公厅印发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，对人大讨论决定重大事项、各级政府重大决策出台前向本级人大报告提出了明确要求。

2018年7月，重庆市委办公厅印发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》。2018年9月，重庆市人大常委会修订通过了《重庆市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》。笔者参与了该规定的部分修订工作，对地方人大讨论决定重大事项有一些思考。

各地法规的特色亮点鲜明

中办印发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》后，各省（自治区、直辖市）党委、人大高度重视，出台相关文件，修订相关法规。各地出台的相关文件或修订的相关法规，特色和亮点鲜明。

一是认识逐步深化。尽管宪法和地方组织法对人大讨论决定重大事项的范围只作了原则性规定，但地方人大已经普遍将加强民主法治建设的重大措施、城镇建设、重大改革举措、重大民生工程、重大建设项目纳入重大事项范围。一些地方人大还尝试进行量化规定，如江西省规定对本级财政新增安排的政府性投资公益性建设项目，投资额占本年度本级政府投资预算总额百分之一的项目，应当由同级人大常委会讨论决定。

二是探索逐步增多。部分地方人大探索实行了重大事项清单制，将讨论决定重大事项的内容和范围作出具体详细的规定。比如甘肃省人大建立“年度清单制”，由政府每年底研究提出下一年度拟提请本级人大常委会讨论决定的重大事项建议清单，报本级党委研究同意后列入人大常委会和政府年度工作要点;浙江省杭州市人大按照“议而必决”“议而可决”“报告备案”三类要求梳理出需要报告的48个重大事项，将重大事项范围进一步明确。

三是立法逐步加强。重大事项决定权与立法权、监督权并不是截然分开的，而是具有一定的互补性和交叉性。一些地方人大根据法律法规和地方实际作出法规性决定决议。比如浙江省人大常委会作出了关于自然灾害应急避险中人员强制转移的决定。

重大事项的范围和形式

讨论决定重大事项是宪法法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。地方人大及其常委会依法讨论决定重大事项，各级政府重大决策出台前向本级人大报告，体现了人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，是确保党的主张通过法定程序成为国家意志的重要途径，是人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的重要形式。

人大依法行使重大事项决定权，是宪法制度设计的重要原则，是党的决策转化为国家意志的重要途径，是人民当家作主的重要体现。宪法第一百零四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”人大及其常委会依法行使重大事项决定权，作为政治原则，必须坚持党的领导，增强“四个意识”，通过法定程序，将党的路线方针政策和决策部署转化为国家意志。习近平总书记提出始终坚持以人民为中心的发展思想，强调指出坚持人民主体地位，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。人大行使宪法和法律赋予的重大事项决定权，就是人民当家作主的重要体现。

中办印发的实施意见，对地方各级人大常委会讨论决定重大事项的主要范围作了规定，即“审查批准本级国民经济和社会发展规划计划、预算的调整方案，审查批准本级决算，审议通过城市总体规划的修改，决定授予地方的荣誉称号，法律明确规定属于本级地方人大常委会职权的其他事项;根据法律法规，从实际出发，讨论决定属于本行政区域内的加强民主法治建设的重大措施以及城镇建设、重大改革举措、重大民生工程、重大建设项目等重大事项。”这段表述中包括了法定性的程序性事项，也包括了从本区域实际出发规定的五个方面的内容，即“四个重大+城镇建设”的实体性事項。

实际工作中，地方各级人大常委会依法行使重大事项决定权，普遍有三种形式：议而必决、议而可决、议而不决。严格意义上讲，地方人大常委会讨论决定重大事项，议是过程，决是结果，就是对依法属于人大及其常委会职权范围内的事项，遵循法定程序、议事规则，经过充分发扬民主、反复进行协商，在基本达成共识的基础上作出的具有法律效力的决定。

实际工作中面临的问题

一是重大事项范围难以标准化具体化。地方人大根据宪法法律的规定，制定了地方性法规及相关制度，通过列举、量化等办法试图明确重大事项的范围，一些地方人大还探索建立了重大事项清单制等，但重大事项的范围仍然不够权威、不够统一、不够清晰。比如，重点工程、重大项目、重要的政府性投资、社会普遍关注的重大问题等，投资额、规模、数量等达到什么程度才算重大事项，难以量化。从法理上讲，重大事项并不是一个明确的法律概念，从语义上讲，重大也不是一个确切的表述，而是相对的、动态的、可大可小的表述。重大事项因时间、地域的不同，其具体的范围和标准也不尽相同。

二是重大事项议题确定的协调沟通不够。确定重大事项议题，是行使讨论决定重大事项权的重要环节，但在人大立法、监督、代表工作和讨论决定重大事项4项工作中，地方人大及其常委会通常将前3项工作列入年度工作计划，很少将讨论决定重大事项工作列入年度计划。人大讨论决定重大事项，除了法律明确规定外，一般是根据党委建议和政府主动提请的临时性议题，缺乏明确的程序规范。目前，地方党委、人大、“一府两院”尚未就确定重大事项议题建立有效的协调沟通机制，议题的确定、增加或者调整，缺乏制度化、常态化的沟通渠道和制度保障。

三是重大事项内容还偏重于程序和形式。人大讨论决定重大事项工作具有法定性、民主性和程序性特点，但实践中地方各级人大往往过于注重程序而轻实体。从提出的主体看，由政府提请、人大作出决定的居多，而由人大主动提出重大事项的偏少;从讨论的程序看，人大讨论的重大事项，政府一般事先向同级党委报告经同意后再向人大报告，或者党委作出决策后由政府向人大报告，人大听取报告的程序性、知情性不够;从决定的内容看，多数是号召性、宣示性的，约束性、规范性的内容较少，缺乏明确具体的法律责任。

四是重大事项决定的事后监督不够有力。有些决定决议的出台没有实际内容，也没有强制力，涉及具体事项少，针对性和可操作性差，使有关单位在执行决定决议时有很大的自由裁量空间。决定决议的执行不同程度存在“重决定、轻执行”的现象，对于决定或决议是否得到有效执行，地方人大常委会在跟踪监督上力度不够，使决定决议的落实效果不够理想。

完善工作制度的几点思考

一要深化认识，增强行使重大事项决定权的主动性。根据党委的决策或意图，地方国家权力机关依法对本区域的重大事项作出决定决议，既是履行宪法和法律赋予的职权，又是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要途径，绝不是“越权”“争权”。地方人大常委会必须坚定不移地坚持党的领导，在党委领导下依法有序大胆开展重大事项决定工作，认真研究解决行使职权中的突出问题，真正发挥人大及其常委会的职能作用，确保人民当家作主的权利落到实处。

二要主动协调，妥善处理与政府行使职权的关系。重大事项议案的来源和提出，大体上分为党委决策转化类、本级“一府两院”提请类、人大代表或常委会组成人员联名提出类、常委会主任会议提请类等，无论以何种方式提出，地方人大常委会都要认真贯彻中央的大政方针和本级党委的意图，与“一府两院”充分沟通协商。对重大事项决定权行使中的重要问题，应建立人大与“一府两院”的联系沟通制度，突出重点，抓主要矛盾，对应由人大行使的职权，人大要依法作出决定决议。

三要注重实效，准确把握重大事项决定的维度。因各地的实际情况不同，用一把尺子、一个标准来确定重大事项是不行的，只有從实际出发，才能把握好“大和小”的度。地方人大决定实体性的重大事项，不能单纯追求数量，更要注重质量，地方政府所有的重大事项没必要都报人大决定，这是“多和少”的度。从重大事项决定的时效来看，既有短平快的事项，也有长治久安的大事，地方人大常委会应审时度势，该出手时就出手。

四要强化监督，确保重大事项决定决议落到实处。讨论决定重大事项工作的质量高不高，关键看决定决议和审议意见的执行力度和办理质量。地方人大常委会要把行使决定权和监督权结合起来，综合运用各种监督手段，改进监督方法，可以通过开展专题询问、工作评议或者满意度测评的方式，加大监督力度。比如，建立督办工作机制，通过专项检查或调研，及时发现、研究、解决问题;建立回头看工作机制，对一些事关重大问题的决定决议，对其执行情况跟踪监督。

（作者单位：重庆市人大常委会）