城乡融合背景下市民化困境及实现路径

2019-10-28甘丹丽

创新 2019年5期

甘丹丽

[摘要] 伴随新型城镇化和乡村振兴，农业转移人口双向流动越来越频繁，逆城镇化已成为很多农业转移人口甚至城市居民的选择，单纯注重乡—城流向已不能解决市民化问题，城—乡和乡—乡流向也是必须关注的问题。因此，新阶段的市民化必须在城乡融合过程中实现，市民与农民的区别在于职业不同，而不附加任何福利差异，空间转移并非市民化的一个阶段或市民化的标准，而只是一种类型。基于此，将市民化分成三种类型：一是农民工市民化;二是居村农民市民化和新型职业农民市民化;三是城郊农民和城中村农民市民化。通过分析不同类型的市民化面临的困境，提出为了可持续地推进市民化的进程，必须要因类施策。

[关键词] 城乡融合; 市民化;新型城镇化;城乡一体化

[中图分类号] F323.6 [文献标识码] A [文章编号] 1673-8616（2019）05-0099-09

一、问题的提出

“20亿农民站在工业文明的入口处，这就是20世纪下半叶当今世界向社会科学提出的主要问题。”[1]法国社会学家H·孟德拉斯指出：“当前，中国正处于由传统农业文明向现代城市文明快速过渡的阶段，以农民工和城郊农民为主体的大量农民正在成为新的城市市民。”[2]1他们为城镇化发展做出了巨大的贡献，未来城镇化发展依然离不开他们，而他们却从未能甩掉“弱势群体”的标签，这种标签甚至发生代际传递，表现为代际贫穷等，这种贫穷既指经济上的困窘，更指因其身份而造成的选择机会权利和机会的不对等，用阿玛蒂亚·森可行能力理论可以解释为：对于权利的剥夺而形成的可行能力不对等。那么，在这样一个快速转型的社会阶段，农民何处去？都通往城市显然是不可能的。

2013年，习近平总书记在湖北省考察工作时说，即使将来城镇化率达到70%以上，还有4亿人至5亿人在农村。城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，同步发展才能相得益彰，要推进城乡一体化发展1。2015年，李克强总理指出中国的城镇化解决之道是走以人为本的新型城镇化道路，并首次提出“三个1亿人”，即：到2020年要让进城务工农民中的1亿人在城镇落户;1亿农民自愿就近就地进城;1亿人的居住问题2。这都表明，中国的城镇化因其承载着中国的历史文化及制度特色，在其发展过程中存在的问题必然具有中国特色，那么我们在解决问题的过程中决不能一刀切，而要从其根源出发来解决。

中国的改革是从农村开始的。2016年习近平总书记指出：“新形勢下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系。”3农民依附土地，土地为农民提供了底线保障，因此，人口结构调整和土地结构调整必然要如影随形。要解决这个问题，必然要理清在城镇化的过程中土地城镇化和人口城镇化的关系和速度问题，以及在此过程中农民的权益保障问题。中国城镇化发展至今，宏观环境和微观环境都发生了阶段性的变化。由于中国传统的户籍制度而造成的巨大城乡居民福利差异，使得中国工业化、城市化及市民化并不同步，从而造成中国城镇化发展面临先“物”后“人”的城镇化阶段性特征。如今，土地城镇化遍地开花，“人”的城镇化却面临诸多问题，工业城镇化快于土地城镇化，土地城镇化快于人口城镇化，农村空心却有心、农民上楼却失业、农业重要却荒废的情况屡见不鲜。这与新型城镇化的目的并不完全一致，新型城镇化倡导的是一种留得住“乡愁”、住得起楼房、“绿油油”的乡村的以人为核心的城镇化，而不是只有城市没有农村的土地城镇化。土地变成城市了，农民也上楼了，可是农民失业了，或者即使就业，为城市做出巨大贡献的这样一个群体，他们也未能享有均等的机会去分享城镇化的收益，这些问题值得深思。

党的十九大提出了“城乡融合”的发展方向，并要求建立健全融合发展的体制机制和政策体系，通过实施新型城镇化和乡村振兴战略促进我国的城乡关系朝着融合方向深入发展。早期市民化特征是集空间转换、身份转换、权利转换及社会融为一体的一种自然历史过程，但是随着人口流动出现大量的城—乡流动及“新型职业农民”的提出，市民化已突破空间地域限制，逐渐淡化户籍福利功能才是农民市民化的实质。市民化是指在城市化进程中农民的身份地位、意识形态、行为方式、生活方式、民主权利的一系列变化，空间转换并非是市民化的一个阶段，而是一种类型，即乡—城农业转移人口市民化。城乡融合背景下的市民化既要在城镇化过程中实现，也要在统筹城乡的过程中实现，新型城镇化和乡村振兴是推动农民市民化发展的两个轮子。党的十八大以来，我们的城镇化发展开始从“物的城镇化”到“人的城镇化”进行转变，不仅注重人的经济需求，而且注重公共服务等权利的需求，这是理念的创新，更是城镇化健康发展的必然，同时也说明我国城镇化发展阶段的转变。

二、市民化问题产生的根源与本质

福利经济学、早期福利主义经济学等学者大都从物质效用入手来研究人们的幸福感，可是“财富在多大程度上能帮助他们得到他们所想要的？”这是梵文经典《奥义书》中记录的大约公元前8世纪一对夫妻的一场谈话中所提出的疑问，疑问是关于财富的增长能否让人长生不老的问题，这一疑问在印度宗教哲学中引起普遍的思考，也说明人类困境的本质与物质世界的局限性。阿玛蒂亚·森认为这就是收入与成就、商品与可行能力、经济财富与享受生活的能力等之间的关系。丰裕和成就之间存在的这种联系也可能取决于其他条件，问题不在于长生不老，而在于享受长寿，以及我们每个人都珍视而且向往的享受好日子的可行能力。排他性地专注于经济财富与更多维地聚焦于我们所能够享有的生活之间的差异，这两种视角之间的差异是理解发展的一个重要议题。这是阿玛蒂亚·森关于可行能力研究的起点[3]12。

到底是“什么的平等？”这是阿玛蒂亚·森在对功利主义福利经济学进行批判和思考后提出的一个关键问题。他通过对福利主义与资源主义进行批判学习，提出能力平等理论，即用功能与能力平等来考察人们的福利和不平等。阿玛蒂亚·森的可行能力理论主要在其著作《以自由看待发展》中，这是他的里程碑式的著作，在此他认为“自由是发展的首要目的，自由也是促进发展的不可缺少的重要手段”，与以往单纯的以效率为主导因素的经济发展——“国民生产总值增长、个人收入提高、工业化、技术进步、社会现代化等等的观点”相比，他的自由发展思想内涵更加深刻。财富、收入、技术进步等的发展作为工具性的作用不可忽视，但是发展必须面向“人的主体性”，最终目标是为人的发展、人的福利服务，而自由是人的发展的最高价值标准。因此，他认为，收入并不是福利增长的决定因素，并认为“自由”实质是指享受人们有理由珍视的那种生活的可行能力。在阿玛蒂亚·森的理论框架中，“‘自由在发展中既有建构性作用，也发挥手段性作用，自由是人们的价值标准与发展目标中自身固有的组成部分。促进发展的五种最重要的工具性自由包括：政治自由、经济条件、社会机会、透明性担保以及防护型保障。”[3]36因此，关于“什么的平等”问题，其实阿玛蒂亚·森已经给出了很好的回答，即无论是资源平等、机会平等还是能力平等，都应基于基本的价值判断。在中国，城乡之间的不平等问题尤其突出，包括城市居民和农村居民之间的不平等，以及农业转移人口与城市原居民之间的不平等，市民化的困境在于福利不平等引起的可行能力不平等，是因为福利的不平等导致市民化主体实现功能性组合的可行能力不平等，从而导致市民化面临困境。

西方发达国家的市民化是通过人口迁移来完成的，它是一个自然的历史过程。但是就中国目前的现实情况来看，通过大量的人口迁移来使半数以上的农民全部实现市民化是不现实的，大量人口迁移的难度和成本太大。市民化本来是对城镇化过程中农民职业转换所导致的身份转化的描述。在国外，市民化仅指职业的转换、地域的转换，可是在中国，传统的城乡二元体制造成对于农民身份的歧视，中国的农民市民化带有特殊的含义。这是了解中国农民市民化现状的前提，也是分析其原因的必要基础。阿玛蒂亚·森认为“人的发展就是扩展自由，我们的生活质量应该不是根据我们的财富而是根据我们的自由来衡量”，并认为“自由”是指拥有享受人们有理由珍视的那种生活的可行能力，既意味着个人享有的“机会”，又涉及个人选择的“过程”，我们将其理解为基于不同机会的选择能力[3]38。我国城镇化目前面临的困境正是如何让人们的选择能力趋同或选择机会均等，即基于身份转变的权利转变。

农民市民化的最终目标是要消除城乡差距。在中国，农民市民化可以根据不同类型农民的自身及家庭需求来实现，比如就地市民化就是一条很好的路径，也是消除城乡差距的关键一环。只有解决了不同类型市民化主体迫切需要解决的问题，我们才能有效推进市民化。市民化是要让所有人都能享受现代文明生活，而不是让所有农村人都迁移到城市，农村现代化是市民化的最终状态。

因此，在城乡统筹背景下，农民和市民的本质区别不再是户籍，而只是职业的区别，而无任何公共福利的差异，“离土”已并非市民化的一个阶段或市民化的标准，而只是一种类型。不同类型的农民，其市民化可能处于不同阶段，而不同阶段所要解决的问题是不一样的，解决不好，可能就会出现户籍、身份和权利不同步的问题，即不可持续的市民化。而解决之策在于提高不同类型市民化主体的可行能力，在福利平等的基础上，农民和市民的差异性仅仅来源于自身的差异而非公共福利。

三、市民化分类及面临的困境

自2004年开始，学者们根据农民市民化的实践，逐步开始将农民市民化分野成进城农民（农民工）市民化、城郊失地农民（征地农民）市民化及居村农民市民化来研究[4]。也有一些学者从其他角度对市民化进行分类。如齐红倩和席旭文认为，分类市民化是解决农民市民化的关键，是基于对市民化主体经济和社会特征的细致分析，将农民市民化困境进行分解，并依不同次序分类，渐次实现市民化，同时依据农业转移人口的经济和社会特征，将现阶段农业转移人口分为四种类别并提出相应的对策[5]。

总的来说，学术界目前对农民市民化的分类，忽视了城—乡和乡—乡流向。我们认为，对农民市民化进行分类，必须要打破地域界限，即市民不一定就是生活在城市，也可以在农村，市民和农民不再是身份的象征，而只是职业不同。本文将农民市民化分成三种类型的市民化：一是农民工市民化;二是居村农民和新型职业农民市民化;三是城郊农民和城中村农民市民化。

（一）农民工市民化

城镇化初期阶段的本质就是农民进城，一大特点即是“离乡不离土”，这就决定了农民的双重身份，既是农民又是工人，其市民化问题长期以来受到党、国家和社会的深切关注。农民工市民化包括生存职业、社会身份、自身素质以及意识行为四个层面的转变，集多重空间、身份与观念、价值和认同的复杂转换为一体。第一，空间的转换。农民工从农村进入城市社会，他们离开了原来生活的农村空间，然后进入到城市空间，这种地域空间上的变化是农民工实现城市融入的开端。而农民工的城市融入也就是说农民工在多重社会与生活空间上进行了转换。从本质上来看，这种地理、地域、空间上的转换只是农民工城市融入过程中最容易实现也是最浅表的转换。第二，身份的转换。身份转换的关键与核心是职业与市民权（户籍）身份的转换。前者职业身份的转换是指农民工从农村进入到城市的工业生产体系之后，其在身份上扮演的就是产业工人，而不再是农民或农业生产者之类的角色。后者市民权（户籍）身份的转换是农民工城市融合的核心内容，同时这种转换也是农民工城市融入研究中争论的焦点问题。第三，认同的转换。上述多重空间的转换及两种身份的转换都是客观外在的，而农民工城市融入在主观意义层面上的体现则是价值观念与认同的转换。美國学者苏黛瑞较早就用公民权的视角系统地考察解释过中国的农民工问题，她在《在中国城市中争取公民权》一书中就援引了布莱恩·特纳的观点。通过总结归纳，她认为现代公民权问题主要包括社会成员资格或身份及资源的分配两个方面。前者解决的是归属于某个共同体的问题;后者的关注点在于分配，因为排斥是公民权的根本特征，它只会将权利和特权赋予那些特定共同体的成员。目前，新生代农民工的社区认同或者对城市的归属感总体上比第一代农民工更强烈[6]。

（二）居村农民和新型职业农民市民化

早期研究将农民市民化定义为“农民首先离开土地和农业生产活动，然后进入城市转化为市民的经济社会过程”[7]，但有学者认为这一定义比较狭隘，并从广义上对它进行了解读，认为农民市民化还应包括“传统农民在身份、地位、价值观、社会权利及生产生活方式等方面向市民转化的过程”[8]。法国社会学家孟德拉斯曾说过：“农民是相对城市而存在的，没有城市就没有农民。”[2]3因此，城市和农村、市民和农民都是相对的，居村农民是指居住在农村、具有农村户籍并拥有承包耕地的社会成员。而目前中国的农村居民指所有居住在县城镇地域的人，只是一个纯地域范围上的概念，其中把居住在农村的政府和企事业单位的工作人员等非农业人员也包括在内。就目前状况看来，单纯地按照传统的城市与农村、农民与市民两种分法已与现状不符。很多发达国家的许多农村地区，早已不是单纯只有农民居住，伴随着城市化的高度发展出现的逆城市化使得很多市民移居农村。在中国未来的城镇化过程中这种现象也会越来越普遍，即生活在城市不一定就是市民，生活在农村也未必就是农民。而对于居村农民市民化来说，面临的困境在于中小学教育资源质量问题和收入相对偏低的问题。

2017年，习近平总书记在全国“两会”中用九个字概括新型职业农民，即爱农业、懂技术、善经营，这是习近平农民观的新表述，与习近平总书记先前相关表述是一脉相承的，即农村经济社会的发展关键在人，要通过富裕农民、提高农民、扶持农民，让农业经营有效益，让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业。这也说明，市民化可以依托农村实现身份与职业的同时转变，甚至农民和市民的身份不因地域或空間而有差别。新型城镇化发展要更加注重居民福利的平等，尤其是庞大农业转移人口的福利平等和市民化转型。新型职业农民正是基于人与土地的关系，解决的是人与社会的关系问题以及人的发展问题，通过淡化户籍及其依附的福利待遇差异，让农民与市民实现福利平等，这是我们市民化过程中所要解决的核心问题，也是消除我国名义城镇化率和实际城镇化率之间差异的关键。但是，新型职业农民在发展过程中也面临诸多困境，主要在于：一是文化水平不高、技术不够硬等自身素质方面;二是融资难;三是市场信息获取不准确，农产品销售难。

（三）城郊农民和城中村农民市民化

这一类农民相对于上述两类农民来说具有特殊性，最根本的区别在于城郊农民和城中村农民具有城市户口，我们用“离土又离乡”来概括，原因是事实上这部分农民失去了土地，而同时乡村也不存在了。我们将失地农民主要分为两类：一类是城郊农民;另一类是城中村农民。

城郊农民身处城郊农村，居住地距离中心城区有一定距离。城郊农村由于处在城乡接合地带，在城市辐射的影响下相较于偏远农村发展得要快，而且被城市纳入城区整体规划有着天然的区位优势。因此，城郊农村是国家实施城乡一体化和新型城市化战略的前沿阵地。城市化的不断扩张，周边农村被逐渐吞食，形成城郊接合部。在城乡的这个接合地带，大量农民成为介于农民和市民之间、正向市民化转化的特殊群体。他们的思维方式、行为模式与市民、小农都有差别，在市民化过程中有许多阻滞，多数居民仍停留在农民与市民的交叉路口。城郊农民市民化的这种现状，使得城镇化滞后于城市化。很多学者在对城郊农民市民化的实际情况进行调研并总结得出，城郊农民“农转非意愿不强，积极性不高”，有的甚至拒绝市民化而处于被市民化的状态[9]。首先，由于城郊农民被征地以后“被迫上楼”，存在就业难的问题，加上部分人获得的拆迁补偿不足，安置不到位，使其收入来源少;其次，城郊农民处于农民与市民的交叉路口，在身份认同方面，存在与城市农民工同等尴尬的境地;最后，城郊农民由于身处城市边缘，又赋权不足，无法享受与城市居民同等的公共服务与社会保障，这是城郊农民市民化存在障碍的最主要原因。

而城中村农民身处中心城区，四周被高楼大厦围绕，有的地方也被叫作棚户区，对于棚户区的改造，也是国家一直关注的重要问题。现有文献关于城中村农民的研究并不是很多，因为城中村农民直接跨过地域空间而成为市民，如果按照现有文献关于市民化阶段的描述，城中村农民应该说已经到了市民化的第三个阶段即社会融入阶段。杨菊华将市民化分为脱域、并入和嵌入三个过程[10]，基于这一点，我们认为，对于城中村农民而言，其最大的问题在于“嵌入”问题，也就是行为模式和价值取向的转变和融入问题。

四、分类市民化的对策及建议

（一）农民工市民化

诚然，对于农民工市民化的研究，基本上都是基于农民工的不平等及其福利问题，因此解决对策也是围绕这一方面进行。但从理论视角上来看，有些学者开始从阿玛蒂亚·森福利经济思想和马克思主义理论的角度进行研究。如袁方和史清华研究了农民工福利与不平等之间的关系，并基于收入不平等和可行能力不平等两个方面进行深入研究，他们认为“现有研究存在局限，多局限于收入、教育不平等以及政策歧视等，对于农民工的不平等问题的研究并不深刻，影响农民工福利的深层次因素是可行能力不平等，并且是由个体差异和环境多样造成的。同时他们利用2009年上海农民工实地调查数据，研究了可行能力和收入不平等对农民工福利水平的影响，并认为改善可行能力不平等、缩小收入差距对保护农民工福利具有重要的现实意义”[11]。阿玛蒂亚·森认为：“收入和福利之间的差异使得富裕——就实际收入而言的富裕——成为福利和生活质量间颇带局限性的指标”[3]39。因此，单纯以收入不平等衡量农民工的不平等过于局限。结合上述学者的研究，并联系现实，我们认为农民工市民化过程中面临的教育、住房及医疗等福利待遇的不平等，源于个体差异和环境多样造成的可行能力不平等，正是可行能力不平等，才使得农民工无法实现其功能集。要解决农民工不平等问题，就要提高其可行能力，即要从根源上通过培训提高农民工的自身素养、完善其工作环境、提高其收入增加购买力等措施来解决，同时因为其“离乡不离土”的特征，在其市民化过程中还应考虑允许其土地合理流转，增加其财产性收入，为市民化减少后顾之忧。

（二）居村农民和新型职业农民市民化

在早期研究中，就有学者建议重构“市民”的概念，他们认为：“农民市民化不能简单地等同于户籍转变、地域转移、职业转换。农民市民化，不是让所有农村人口都迁移到城市，而是都能享受现代城市文明生活”[12]。我们理解为城市和农村并无地域界限，农民和市民也无身份差别，对于从事不同职业的人来说只存在分工的区别，没有社会福利的差异。对于居住在农村的居民，即使从事农业生产，但是只要赋予他们与城市人一样的权利和同等福利待遇，并完善其生活方式和提高其文明程度，他们也是市民。市民概念的重构，修正了传统的市民概念，对促进中国农民市民化具有极高的理论价值和实践价值。从理论方面来看，它使市民具有更加丰富的内涵，更加贴近后工业社会城乡一体化发展的实际;从实践方面来看，它很大程度地降低了中国农民市民化难度，并使中国农民转化为市民的运作和实践空间更加宽阔。

城镇化的本质是城乡差距的缩小以及城乡现代文明的一体化，现代文明一体化包括思想观念、行为习惯等的一体化，这也是农民市民化的最好解释。在城乡统筹发展的基础上逐步缩小城乡发展差距是城市化发展的高级阶段，这样才能最终消解城乡二元结构。因此，农民市民化在继续推进农民工、城郊农民市民化的同时，还应加大居村农民市民化的力度。居村农民市民化是农民市民化的关键所在，城乡一体化为其拓展建构了可能空间，而城乡公共服务均等化则让这种可能变成现实。新型城镇化的发展本身就是生产方式的转变过程，也是国家发展方式的转变过程，在这种转变过程中，由于认识上存在模糊、制度的路径依赖及这些制度带来的福利所形成的代际遗传等影响，使得农民成为这一转变中最大的受损群体，无论处于哪一空间区域，农民的社会关系（社会资本）变化不大，其社会资本始终以血缘、地缘为主，而且这种关系根深蒂固，这种社会资本组成一个同质性团体，具有更强化的信任与合作倾向，与城市居民形成一个无法融合的群体，这是导致农民市民化发展成为一个政治问题的深层次原因。

总之，农村向城市单方向转移的城市化不可能从根本上解决农民市民化问题，“城市化并不是免费午餐，它面临着一系列的约束，不能盲目地夸大城市化的收益，而忽视城市化的成本约束”[13]。城市和工业在一定程度上起着支持和反哺农业的作用，但并不能从根本上解决“三农”问题，“三农”问题的根本出路必须在农村。因此，必须在推进农民工市民化、城郊农民市民化的同时，让部分居村农民就地市民化。而居村农民市民化关键在于：一是观念的转变;二是改善农村居住环境;三是鼓励更多优质教育资源向农村倾斜。

关于新型职业农民，学界的研究还不多，对于其是否需要市民化，或者说他们是否本身已属于市民，没有定论。我们将其定义为农民市民化的其中一类是在对市民化的核心和本质进行研究的基础上进行的分类。同时，我们认为，对于这一类农民的市民化，最重要的是在于：一是通过专业培训，提高其文化技术水平和其产出能力;二是鼓励金融下乡，降低其融资难度;三是通过“绿色通道”，为其产品销售提供指导和便利。

（三）城郊农民和城中村农民市民化

对于城郊农民和城中村农民而言，首先，就业问题是城郊农民和城中村农民迫切需要解决的问题。其次，城郊农村和城中村公共服务的健全程度，直接关系到农民市民化的原生问题和次生问题，良好的公共服务设施能够为城郊农村营造一个适宜农民市民化的居住和生活环境，让城郊农民具有安全保障。因此，对于政府来说，亟须建构一个适宜农民市民化的公共服务体制。再次，由于补偿有限，缺乏收入来源，应为其提供更多工作岗位，增加其收入来源。最后，城郊农民尤其是城中村农民的社会融入问题需要全社会的共同努力，我们认为，最主要的工作在于社区融入、就业融入和文明观念的融入。

五、结语

前述研究大多基于一个原则解决市民化问题，即将农民“离土”作为市民化的第一个阶段，而我们认为，农民市民化“离土”只是市民化的一种类型，这也是我们为什么要分类的一个非常重要的原因。因此，我们认为国内研究还存在以下需要后续研究的问题：一是“离土”为何是市民化的一种类型而非一个阶段（分类的客观原因）;二是基于不同理论视角的市民化研究（分类的主观原因）;三是基于不同分类标准的市民化主体的市民化意愿研究等（如何分类）;四是对市民化分类进行实证研究（不同类型的差异性分析）。

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