关于中国输入菲律宾劳务的研究

2019-10-28陈秀莲梁天丽李天乐甘志捷邓婷婷

创新 2019年5期

陈秀莲梁天丽李天乐甘志捷邓婷婷

[摘要] 中国输入菲律宾英语教师拉开了中菲劳务合作的序幕，但中国输入菲律宾劳务目前存在着外劳输入制度壁垒、冲击中国劳务市场、合作领域有限、非法劳工会带来社会安全隐患等问题，结合阿联酋、日本等国家和中国香港地区输入劳务的管理经验，中国应实施以政府管控为主，注重渐进式、阶段式的引进制度，以需求为导向的配额制度，实行以外包为辅的需求导向模式，形成完善的劳务合作管理体制。

[关键词] 中菲;输入劳务;一带一路

[中图分类号] F74 [文献标识码] A [文章编号] 1673-8616（2019）05-0025-08

近年来，随着中国“一带一路”倡议的提出，在国际劳务合作领域，中国与菲律宾劳务合作取得重大进展，2018年4月中国与菲律宾签订《关于菲律宾英语语言教师来华工作的谅解备忘录》，2018年11月两国发布《中菲联合声明》同意加强劳务就业领域合作。因此以中国输入菲律宾劳务为例开展中国输入劳务的研究，对中菲两国经贸合作、中国—东盟服务贸易发展以及中国“一带一路”倡议的实施都具有重要的意义。

一、文献综述

目前关于中国劳务合作的文献大部分以中国为劳务输出方进行研究，一部分文献从劳务输出的监管法律问题分析[1-3]。如丁芳和林小燕认为中国在劳工外派中出现的问题大致分为劳工受到不公正对待、地区和行业分布不均、劳工市场开发不充分、中介公司管理不规范、法律保护机制不健全的问题[4]。另一部分文献从经济效益的角度出发阐述中国派遣外派人员带来的机遇和风险[5-6]。在劳务输入方面，一些学者指出韩国在引进中国外来劳务人员时，选拔机制灵活且采用雇佣许可证的形式，虽然存在“出口不畅”的问题，但韩国坚持政府无干预，尊重市场选择的立场[7]。日本、韩国和新加坡是中国对外劳务合作的重要国家，三个国家的中国劳工输入制度具有一定共性，即中国劳工从事低技能、无技能工作，受到移入国法律保护，劳工引入具有暂时性、配额管制、高度依附、“品质”管控等特点。差异既体现在对中国劳工的身份定位上，日本定位为“学习技能者”，韩国和新加坡则定位为“劳动者”;还体现在劳工引入方式上，日本引入模式为混合驱动型，韩国为政府主导型，新加坡则是市场驱动型[8]。一些学者研究中俄的劳务合作发现，俄罗斯则有较多限制，采用劳务许可证，审批程序复杂，配额数量少，对外来劳工自带的生活、生产材料征收关税且缺乏完善的法律法规[9]。

关于与菲律宾的劳务合作方面，现有的研究都集中在中国对菲律宾的劳工外派研究，体现为以下四个方面：一是法律法规;二是菲律宾劳工的权益如移民方面研究;三是劳工输出中的菲律宾文化所起的作用研究;四是菲律宾劳务输出对中国的启示和借鉴意义[10-16]。从中国与菲律宾的劳务合作来看，属于“一带一路”跨境次区域劳务合作，在此类劳务合作中可以分为四种模式，其中中菲劳务合作属于企业组织劳务派遣的跨境劳务合作模式，同时也面临着流动壁垒、质量和结构性欠佳、缺乏合理的分工体系、缺乏多元主体协同推进、劳务合作保障机制不健全的问题[17]。

综上所述，现有的文献主要研究中国对外输出劳务，而对中国输入劳务的研究仍较为欠缺，因此本文以中国输入菲律宾劳务为例研究在当前“一带一路”建设背景下中国输入海外劳务，对促进中国与邻国包含服务贸易的经贸合作具有较好的理论与实践意义。

二、中国输入菲律宾劳务现状

（一）中国与菲律宾劳务合作概况

目前，中菲劳务合作主要是中国对菲律宾输出劳务，但规模不大。2017年前十位中国对外劳务合作派出人员所在的国家和地区中，中国澳门（地区）、中国香港（地区）分别位居第一和第二，比重分别为29%和26%，其余八个国家除巴拿马外均为亚洲国家，而菲律宾并不在其中。2011―2017年中国对东盟国家劳务合作派出人数中（见表1），新加坡一直位居首位，其次为马来西亚，而2017年中国对菲律宾劳务派出人数仅58人1。可见，中国对外劳务合作派出人员分布的国家中，输往菲律宾的人数较少，而且向菲律宾的派出劳务人口始终低于其他东盟国家。

中国输入菲律宾劳务方面，中国香港是菲律宾劳工外派的目的地之一。20世纪70年代，香港输入菲律宾劳务主要是从事女佣工作，雇佣者主要是居住在香港的英美人士，80年代之后普通人家也开始雇佣菲律宾劳务从事女佣工作（简称为菲佣），菲佣兴盛一时，但总体上来看，中国输入菲律宾劳务非常少。2018年前10个月，菲律宾海外劳工个人汇款总额达265亿美元，同比增长2.9%;菲律宾在外劳务所得外汇为238亿美元。前10个月菲律宾外劳匯款前十大来源地以美国为首，除英国、加拿大和俄罗斯外，其余皆为亚洲国家1。菲律宾外劳汇款的主要来源地里中国仅有香港地区，可见菲律宾的海外劳工主要集中在欧美和中东地区，欧美的菲佣管家成了菲律宾劳工的名片，但中国内地输入菲律宾劳务并不多，劳务合作也不频繁。

（二）中国输入菲律宾劳务的进展

随着中菲两国经贸往来关系日益密切，中国在输入菲律宾劳务方面有了极大的进展，并以输入菲律宾英语教师拉开了中国输入劳务的序幕。

2016年10月，菲律宾总统杜特尔特访华并与中国签署了一系列响应“一带一路”倡议的文件，内容涉及贸易、投资、产能与基础设施等，范围之广、合作之密让中菲关系上升到一个历史新起点。

2018年4月，中菲签署《关于菲律宾英语语言教师来华工作的谅解备忘录》，目前已启动实施。2018年11月21日，中国与菲律宾双方正式宣布，中菲两国将加强劳务领域的合作，菲律宾将派遣英语教师到中国就业，中国保证菲劳在华的劳动权益1。

中国海南省政府于2018年6月颁布了关于提升国际化旅游水平的通知，指出计划通过联合办学、劳务输入等方式重点引进菲律宾等国家里具有一定英语教育背景的国际劳务人员，并为其发放工作签证，放宽对外劳的用人标准，降低用人门槛2。

三、中国输入菲律宾劳务的影响因素

（一）中菲地缘政治条件趋于稳定

国际劳务合作除了单纯的劳动力输出，还有随工程项目承包而输出的劳动力资源，近年来，中国积极寻求与其他新兴发展中国家进行工程合作，派出的工程人员数量逐年上升，且实现的营业额逐年扩大。中国的建筑工程承包逐步“走出去”的战略也将促进中菲两国间劳动力生产要素的流动。随着中菲之间岛屿争议问题缓和以及政治局势和双边关系的稳定，中国向菲律宾劳务输出的状况会有较大的改善，未来输入劳务也有较大的提升空间。

（二）中国国内对英语教育的需求量巨大

中国家长普遍希望自己的孩子从小开始学习英语，希望英语为母语的外籍人员担任老师，而英语正好是菲律宾人的母语之一，菲律宾教师自然成为中国民众心中的选择之一。

（三）家政服务行业的需求日益增加

中国老龄化问题的加剧和二孩政策的开放促进了家政服务行业的走强（见图1）。菲佣品牌的重大影响力使得菲律宾劳工成为中国对家政人员选择之一。菲律宾劳务人员不仅文化程度较高，普遍受到过良好教育，且经过专业的家政服务培训。此外，目前有大约20万的非法菲律宾劳工在中国内地从事工作3，他们大多仅持有旅游或商务签证，未得到在华工作许可，此次中国输入菲律宾英语教师的合作为未来双方在其他领域的劳务合作提供了参考。

（四）菲律宾劳务的职业特性与优势

菲律宾前总统阿罗约曾经提到，菲律宾全国有涉及各行各业的职业技术培训学校，职业技术教育的成功成为菲佣在世界各国备受青睐的筹码，菲律宾官方语言为英语且菲律宾口音纯正容易与雇主进行交流，所以欧美国家对菲律宾劳工的需求多年来有增无减。此外，菲律宾的厨师、护工、家政服务人员、音乐表演人员和护士等也是菲佣的传统优势领域。此次中国引入英语教师职业的劳工，便是菲律宾劳务优势与中国需求的结合。

（五）响应“一带一路”倡议

中菲双方自古以来就开展了贸易合作，积累了深厚的历史友谊，菲律宾所在的位置又是“一带一路”中处于举足轻重的区位。因此，菲律宾提出的《菲律宾雄心2040年》与中国提出的“一带一路”倡议能很好地合作并达到双赢的目标。中国此次输入菲律宾英语教师符合“一带一路”倡议的要求，是两国开展劳务合作的具体成果。

四、中国输入菲律宾劳务存在的问题

中国除了香港地区，一直没有开放菲律宾的劳务输入市场，此次与菲律宾的合作打开了历史先河，未来输入海外劳务将有较大的发展空间，但是海外劳务的输入在满足国内劳务需求的同时，从现实和未来看也将为中国带来一系列问题，主要体现在以下方面。

（一）外劳输入存在制度壁垒

当前输入劳务的申请制度、外包制度及审批分离的制度延长了外劳输入周期，延误用人企业的生产经营，增加时间成本和经济成本，而且这种劳务输入的制度壁垒也会造成外劳的非法进入。此外，由于中国内地是首次较大规模输入菲律宾劳务，其外劳监管体系仍需借鉴劳务输入大国的成功经验加以完善并辅之以长期发展规划，对国内外劳的需求也需做好研究和测算。目前在国内的20万名非法菲律宾劳工的存在说明国内市场有巨大的需求，需要建立和完善外籍工作人员监管体系，否则将增添中国城市治安管理的难度，容易扰乱国内原有的治安情况与就业生态环境。

（二）冲击中国劳务市场

国内出于各种原因对菲律宾劳务有较大需求，特别是英语教师的需求较大。由于菲律宾劳工价格较为低廉、能吃苦、服务细致，因此相对中国国内人员具有较强的竞争力。菲律宾劳务长期的输入，特别是毫无规划大量输入将会冲击中国国内的就业市场。

（三）合作领域有限

目前在与菲律宾有着长期劳务合作的国家和经济体中，菲律宾劳工从事的行业和领域大部分都在农、林、牧、渔等领域和服务性行业，更高层次领域的合作较少，合作深度以及广度难以随着双方合作的次数增加而加深和拓宽。目前中菲劳务合作的深度和广度也是在低层次行业、服务性行业之中。如中国香港地区输入的菲律宾劳工多为操作工人、建筑工人、护理员等，中国内地输入的除了菲律宾英语教师，希望输入的多为厨师、护工、家政服务人员、音乐表演人员、护士等1，且劳务输入的数量也有一定的限制，因而合作领域层次不高。

（四）非法劳工带来社会安全隐患

中国内地不允许家庭雇佣外籍劳工，而目前至少有20万非法劳工在中国工作。非法劳工的滞留，会带来许多问题，如非法劳工无法获得各种保险，一旦出现工作期间发生的事故难以得到赔偿，雇主与劳工之间的关系得不到法律保障，雇主与劳工之间的纠纷也较难解决。此外，滞留中国的菲律宾劳工还可能引發社会治安问题，带来极大的社会安全隐患。

五、中国输入海外劳务的对策建议

（一）实施以政府管控为主，渐进式、阶段式的引进制度

首先实行中央政府对接，双方达成合意后，进行劳务合作往来，这一步现已达成;其次是建立双边劳务合作组织，建立劳务合作办事处，或直接通过对方驻华领事馆进行人员劳务派遣，以中间机构为平台，加强两国沟通力度，人员流动从中央协定签署向两国领事或中间机构介绍过渡;再次是将劳务合作由政府向民间进行权力下放，选取劳务介绍企业中信誉好、业务水平高的企业进行试点，继续增大开放水平，并在这期间建立许可证发放审核机构，持中菲双方认可许可证的人员才可合法进行劳务流动;最后是将双方劳务合作全面推进到企业和个人，凡有劳务派遣资格的企业或持有双方认可的许可证的个人均可在双方自由流动，政府出具负面清单，规定哪些产业不允许劳务合作，对本国企业进行保护。

中国输入海外劳务未来可参考中国香港的渐进模式，将海外劳工引进分为三个阶段，从限制、试点到放开，循序渐进。“限制”指限制外劳数量，对外劳数量加以严格控制有利于中国的劳务市场管理。“试点”是指先在北京、上海、广州等一线城市进行试点，该部分已在中菲合作协议里提出。“放开”是指在条件成熟时逐步放开劳务合作市场。

（二）实行以需求为导向的配额制度

英国、日本以及中国香港地区输入外劳都实行引入外劳配额制度，如英国制定了劳务许可证制度，只有持有劳务许可证和签证的外籍员工才能入境;日本采取了配额管制，不同行业、企业能够引入的研修生和技能实习生各不相同，根据企业团体大小规模来匹配研修生和技能实习生数量，并且限制了外劳从事行业范围;中国香港遵循各商会对劳工人数需求数量的调查，使引入劳工和岗位需求匹配，从九大商会的联合调查报告中对劳工短缺数量和行业进行统计和预计，行业岗位按紧缺程度进行排名，作为优先引入的次序。中国输入海外劳务也要根据自己真正需要的岗位需求来引入外籍劳工，确保工作岗位确实存在空缺，且雇主在国内招聘市场上若连续2周招不到人，才可申請引入外籍劳工，外籍劳工的各项指标要符合相关要求，同时，亦要向外籍员工承诺不低于国内待遇的标准。另外，以城市为对象实行配额制度，根据实际需求情况，给予用人需求大的城市较多的配额，用人需求少则对配额数量进行限制。

（三）实行以外包为辅的需求导向模式

在中菲劳务合作现阶段主要还是依靠政府间的要约承诺达成合意，在合同或协议签订后进行劳务派遣。长远来看，该方式效率较低，劳动力人员的跨国流动壁垒较高，缺乏应有的活力。参考阿联酋的外包模式，当进口外籍劳工到达一定的规模，在中国成立一批劳务人员输入的中介公司，开拓劳务合作业务，帮助劳务国人员双向流动，普惠中小企业，让资金不雄厚的企业也可以使用海外劳工，并且外包降低的经济和时间成本又能进一步扩大再生产、提升营销水平，让中国经济更有活力。

另外，中国要完善劳务信息网络。利用“互联网+”劳务服务平台与外包公司的网络信息系统实时对接，对外籍劳务人员甚至中国派遣的劳务人员的国籍、年龄、技能、就业岗位等基本信息及时更新。劳务信息网络系统对接起来后，通过该系统进行大数据分析，可对中国的劳务人员及外籍劳工的工作岗位分配有的放矢，做到人尽其用。

（四）形成完善的劳务输入管理体制

结合中国情况，并借鉴世界上劳务输入国家和地区的经验，中国政府应成立外劳引入审批及监管部门分管劳工引入和劳工监管，专事专办，加快申请审批速度，精简冗杂的流程。在加强监管的同时又要优化申请程序，提高外劳的输入效率，简化企业申请外劳的手续。外劳引入后，监管部门要对接其信息，定期进行监管排查，防止非法劳工借机进入中国打“黑工”，以及合法劳工非法滞留中国变“黑工”。引入的细节性问题则外包给本国的劳务中介公司，借此促进本国劳务引入行业的发展。将审核权和批准权分属两个职能部门，一个专门负责对劳工的素质等基本情况进行调查，审核是否符合岗位引入条件;另一个对雇主和国内行业的情况进行核查，决定是否应该批准申请。两个职能部门相互配合（见图2）。为吸引人才促进本国发展，对于高级外籍劳工，给予简化申请流程和更多的优惠福利。

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