检察官办案业绩考核的几个问题

摘 要：设计检察官办案业绩考核制度，首先要明确“办案”的内涵，这一概念不能脱离检察机关职能和检察工作规律的基本语境。在此基础上，将“办案”分为实体性办案、程序性办案和指导性办案三类，结合不同业务类型、案件难易程度等因素设置权重指标，坚持量化考核评价标准，系统计分与人工审核相结合，合理评价办案工作的数量、质量和效率、效果，确保考核结果公平、公正。

关键词：司法责任制 检察官员额制 办案业绩考核 司法管理

检察官业绩考核制度是检察机关司法责任制改革的配套制度之一。2018年12月发布的《2018—2022年检察改革工作规划》中，规划了“完善检察官业绩评价机制”的改革任务。如何构建与司法责任制相适应的检察官办案业绩考核制度，这是需要研究解决的重要问题。

一、什么是“办案”

对于检察机关来说，什么是“办案”这个问题并不容易回答。这个概念的复杂性至少可以从四个层面来解读：一是检察业务的不同种类层面。检察官从事侦查、批捕、起诉业务的当然属于办案，但从事监督类业务的算不算办案？例如，检察官出席监管场所事故现场，到死刑执行现场开展临场监督，这些监督业务与诉讼业务在工作方式和工作程序上都存在较大差异，应当如何认定？二是检察业务的不同环节层面。检察官承办案件、调查取证、作出处理决定，这是典型的办案。但检察官若只负责备案审查，算不算办案？检察长审批决定案件、检察委员会讨论决定案件，又算不算办案？三是检察业务的不同位次层面。批捕、起诉、公益诉讼等一线业务自然属于办案，但案件管理、法律政策研究等二线业务算不算办案？四是案件指导关系中的上下级检察机关层面。对下级检察机关正在办理的重大疑难案件，上级检察机关及时提出指导意见，促进了案件的正确办理，此时上级检察机关的履职行为属不属于办案？

探讨检察“办案”的内涵，有一点首先要明确：不能脱离检察机关职能和检察工作规律的基本语境。与人民法院相比，我国检察机关有几个特点：一是职能多样，有侦、捕、诉、监督等不同职能;二是属性复杂，既有行政属性，又有司法属性，还有监督属性;三是检察一体，上级检察院领导下级检察院，检察长统一领导检察院的工作。这些特点决定了，检察语境下的“办案”概念必定与人民法院不同。对检察“办案”的内涵，不能简单理解为“办理具体案件”，而是要紧密围绕检察职能和检察机关属性进行界定。既不能局限于传统的批捕、起诉等诉讼业务，也不能泛泛地将检察机关的所有业务工作都视为“办案”。笔者认为，可以将检察“办案”界定为：检察办案组织依据法律规定，行使检察职权、履行法律监督职能的业务活动。这一概念的主语不是检察机关，也不是检察官，而是检察办案组织。因为只有使用这一主语，才符合司法责任制改革对检察权行使主体的界定。根据2015年《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《若干意见》）的规定，检察办案组织包括独任检察官和检察官办案组。不过，只确定这两种办案组织形式是不够的，因为这并未客观反映检察机关现有的各种司法办案工作机制和责任形态，还不能形成科学合理的检察办案组织体系。除了独任检察官和检察官办案组，还应当确认检察长、检察委员会这两种办案组织形式。[1]在2018年修订的《人民检察院组织法》第3章“人民检察院的办案组织”中，第28条规定了独任检察官和检察官办案组，第29条至第33条规定了检察长和检察委员会，上述四种办案组织形式在组织法中都得到了确认。既然检察长和检察委员会属于检察办案组织，那么检察长和检察委员会依法行使检察职权的相关业务决策活动当然属于“办案”之列。“主语”的确定，为我们科学界定检察“辦案”的内涵和外延提供了法律依据。

另外，基于检察机关“检察一体”的工作规律，检察“办案”的内涵还应当包括两种情况：一是研究室、案管办、检务督察部等综合业务部门开展的与司法办案和法律监督职能紧密相关的业务活动。这些业务活动包括：研究室开展的司法解释建议起草、业务规范性文件起草、指导性案例审查、检委会议题审查，案管部门开展的案件受理审查、案件流程监控、案件质量评查，以及检务督察部门开展的执法督察、追责惩戒等工作，都体现了检察院二线业务部门对一线业务部门的办案活动起到的支撑、配合乃至监督等重要作用。没有这些支撑性业务，一线业务部门的办案活动不可能顺利开展，因而这些业务活动也应当视为检察“办案”的有机组成部分。在最高人民检察院于2019年6月下发的《人民检察院检务督察工作条例》中，已经明确将检务督察部门开展的执法督察、追责惩戒等工作性质界定为“办案”。[2]二是上级检察院指导下级检察院办案的履职活动。虽然司法责任制改革强调检察官的办案主体地位，但这一改革并未改变检察机关传统的案件指导制度，更未改变检察机关内部和上下级检察机关之间的领导关系。简言之，司法责任制和案件指导制度并不矛盾，“检察一体”的组织模式和办案体制决定了案件指导机制将长期存在。[3]根据《若干意见》，上级检察院不采纳或改变下级检察院正确意见的，应当由上级检察院有关人员承担相应的责任。可见，案件指导工作不是轻松随意的“纸上谈兵”，而是严肃的、可能产生司法责任后果的业务活动。因此，上级检察机关的案件指导活动也应当属于“办案”之列。检察“办案”概念的明晰，为检察官办案业绩考核制度的科学设计奠定了理论基础。

二、“办案”的分类和权重

在一个考核年度中，检察官办理了多少案件？各种办案情况应当如何分门别类计算考核分值？办案的质量和效率、效果如何评定？对这些问题的回答是检察官办案业绩考核制度应当探究的重点。

（一）“办案”的分类

检察“办案”这个概念有不同分类。从职能角度，办案可分为诉讼办案和监督办案;从司法责任的承担方式，办案可分为直接办理案件和审批决定案件;从办理方式的不同，办案可分为亲历性办案和指导性办案;等等。应该说，这些分类方式都有其合理性，都从一定角度揭示了检察“办案”内涵的复杂性和表现形式的多样性。但在研究检察官业绩考核时，最有效的分类方式是将办案分为实体性办案、程序性办案和指导性办案。这种分类方式，不但可以最大程度涵盖前述的检察“办案”不同样态和复杂内涵，还能大致清晰地区别出检察官在办理三种不同类别案件时所花费的工作量。所谓实体性办案，主要是指检察官经讯问、询问、会见律师、调卷阅卷、收集证据、认定事实、适用实体法律后，对案件提出处理意见，或者直接作出处理决定，办案周期体现阶段性、过程性的办案行为。程序性办案，主要是指对案件内容进行程序性审查，办案周期阶段性不明显，履行文书审批签发法律手续的办案行为。指导性办案，主要是指具有对下业务指导职能，通过对个案进行程序和实体指导把关、提出具体处理意见的办案行为，一般是指州市以上检察院的指导性办案。很显然，检察官从事实体性办案时投入的工作量最大，指导性办案次之，而程序性办案则工作量最小。将办案分为上述三种类型，有利于将不同业务类别、不同工作环节的办案活动合理量化，使检察官的办案业绩得到公正评价。

（二）案件的不同权重

中央改革文件要求：“紧紧围绕办案质量和效率进行考核，综合考虑案件类型、难易程度等因素设置权重指标，制定科学合理、简便易行的绩效考核办法”。[4]笔者认为，可以从以下两个方面考虑设置权重指标。

第一，不同案件类型的权重。以一般实体性办案为基准，每件实体性办案计1分;指导性办案的分值等于或者略低于实体性办案，根据不同情况每件计1分或0.5分;程序性办案的分值与实体性办案相比，根据不同情况按10：1、20：1、50：1等不同权重折算，分别计0.1、0.05、0.02等不同分值。具体而言，实体性办案包括审查逮捕案件、立案监督案件、公诉案件（含上诉、抗诉）、羁押必要性审查案件、民事（行政）生效判决（裁定、调解书）监督案件、执行监督案件、刑事申诉案件、国家赔偿案件等，每件计1分（不同难易程度的系数下文再论）。实体性办案中，有三类案件因调查取证工作量大而计分标准应当不同：第一类是职务犯罪侦查案件，每件可计50分。职务犯罪侦查案件一般都由检察官办案组承办，办案分值应归组内检察官共有，考核时由主办检察官主持分配或者协商分配。第二类是公益诉讼案件，诉前程序结案的每件可计5分，诉前监督中检察机关的意见被行政机关采纳并整改到位的每件计10分，提起诉讼的每件可计20分。第三类是民事虚假诉讼监督案件，发现难度和调查取证难度都比较大，每件可计5分，监督意见被人民法院采纳的每件计10分，协同调查并移送追究虚假诉讼刑事犯罪的每件可计20分。这样的权重，基本能够反映这三类案件的特殊性。另外，检察机关实行捕诉一体工作机制后，由于检察官的工作环节和工作量增加，每件刑事案件的基准分应当从1分调整为2分。指导性办案包括办理请示案件、进行案件评查、指导下级院办案、提前介入引导侦查、民事（行政）复查案件办理，以及进行指导性案例审查报送、对法律法规（司法解释）草案提出意见建议、起草检察业务规范性文件等，每件根据不同情况计1分或0.5分。程序性办案包括备案审查、指定管辖、移送线索、案件受理、流程监控、涉案财物监管、来信办理等，每件根据不同情况分别计0.1、0.05、0.02等不同分值。其中，移送犯罪线索和有实质审查工作内容的备案审查案件，每件可计0.5分。

第二，不同难易程度的权重。以公诉案件为例，工作量基准是1件1人1罪名2册以内卷宗的计1分，如果案件办理中增加了相关要素的，适当增加分值。如可以规定：每增加1名犯罪嫌疑人（或被告人）加0.5分，每增加1个罪名加0.5分，每增加1册卷宗加0.02分，出席法庭的（简易程序除外）每件加1分，举办听证会的每件加0.5分，采取公开示证、公开答复、公开论证或其他公开审查方式办理案件的每件加0.2分。这样规定，可以实现不同难易程度案件获得不同的量化分值，使检察官工作量的认定更加客观全面。其他业务条线，可以参照进行复杂难易程度权重的规定。如民事（行政）生效裁判监督案件，工作量基准是每件计1分，如申请人和其他当事人在3人以上10人以下的每件加1分，10人以上的每件加2分，出席法庭的每件加0.5分，举办听证会的每件加0.5分，等等。

上述两类权重系数，可以在业绩考核过程中不断调整完善。设置了这两个方面的权重指标，基本上可以实现每一件案件所蕴含的工作量都能够以分值的形式大致合理地量化，从而为检察办案业绩的量化考核评价提供可能。

三、办案业绩的考核要求

（一）坚持量化考核评价标准

司法责任制改革后，检察官的办案职责和任务凸显。为了保证考核结果的公平公正，调动广大检察官多办案、办好案的积极性，应当坚持量化考核的评价标准。这里所说的量化考核包括几个步骤：首先，按照逐案计分的方式，计算出每名检察官办案工作的原始得分，原始得分的分值可以超过100分;其次，按照比例计分制，以分值最高的检察官计为满分100分，其他检察官按照原始得分高低折算出评价得分;最后，根据办案分值在检察官业绩考核总分值中的比例，折算得出最终的考核成绩。考核分数产生后，原则上应当按照检察官业绩考核得分高低来评价工作成效、发放绩效奖金。虽然检察机关的业务种类较多，案件之间千差万别，有些工作内容确实难以量化和折算，但既然实行绩效考核，就不能不进行量化。随着考核经验的积累，业绩考核指标体系会逐步趋于合理，考核结果会越来越客观公正。

（二）系统计分与个人填报相结合

依托统一业务应用系统，目前各地检察机关都开发了检察官业绩考评系统，可以实现相关办案数据的自动抓取、自动计分，这就减轻了业绩考核数据填报与审核的工作负荷，同时还在较大程度上保证了业绩考核的公平公正。不过，仅仅依靠统一业务应用系统还不够。在特殊情况下，检察官所承办的案件有可能是不通过统一业务应用系统分发和流转的，这些特殊情况可以称之为“系统外办案”。常见的系统外办案包括以下几种：一是领导机关、本院领导等交办的案件;二是下级院业务部门上报的请示案件;三是指导下级院办理重大疑难或敏感案件;四是参与其他机关或各级检察院以单位名义组织的案件咨询、论证;五是审查报送指导性案例;等等。对于系统外办案，也应该设定适当的分值，否则对检察官办案业绩的评价也不会完全客观。系统外办案所设分值，应当以不超过办案业绩总分值的四分之一为宜。需要注意的是，系统外办案由于没有经过系统确认，个人自行填报的部分容易出现“水分”，需要部门负责人和单位考评办认真审核把关，进行人工审核。因此，检察官在申报办案量时必须逐案随附工作痕迹材料。理想的状态是每一个系统外办理的案件都形成卷宗存档备查，最低的要求是必须形成法律文书。例如，办理领导机关交办的案件，至少要提交交办通知和书面的案件审查报告;办理请示案件，至少要提交下级院请示和上级院业务部门的回复函件;进行指导性办案，至少要提交书面指导意见函和下级院执行情况。如果缺乏这些法律文书，则一律不予以认定办案工作量。

（三）合理评价办案质量和效果

除了办案的“量”，办案的“质”和“效”当然也是重要的考核内容。在每一种案件类别中，都可以根据业务特点在基准分之外设置若干种计分情形，让办案质效也同时得到评估认定。例如立案监督案件，除了基准分每件计1分外，还可以设定：通知公安机关立案（撤案）后公安机关立案（撤案）的，每件计2分;监督立案后犯罪嫌疑人被判处3年以上有期徒刑的，每件再加2分。民事（行政）生效裁判监督案件，除了基准分每件计1分外，还可以设定：提出抗诉、发出再审检察建议的，每件计2分;抗诉意见被法院采纳、提出再审检察建议被法院采纳的，每件计4分。程序性办案也可以如此处理，例如控申部门检察官处理来信或来访，每件基准分仅计0.01分或0.05分，但若在办理中实现息诉罢访的，每件计2分。备案审查案件，每件基准分仅计0.05分，但在备案审查中改变下级院原处理决定的，每件可以计4分。还有，不论哪一类案件，只要所承办案件在案件质量评查中被评为优质案件的，应当规定可以在该案原始得分的基础上双倍计分。所有这些加分项目，只要及时录入统一业务应用系统，都可以通过系统自动抓取计分。通过这样的设计，检察官在业务系统内所承办案件的数量、质量和效率、效果就能够得到准确的统计和公正的评价。

办案业绩是对一名检察官进行考核时最主要的考核内容，應当占检察官总体考核内容的70%以上。对于基层检察院的检察官，由于不存在对下指导，调研任务也相对较轻，其办案业绩应当占考核内容的85%以上。除了办案工作业绩之外，检察官的综合工作业绩也应当进行考核评价。如果检察官在考核年度内做出其他突出贡献的，在业绩考核时也应当纳入考虑。

注释：

[1]王玄玮：《检察办案组织体系的完善》，《国家检察官学院学报》2018年第3期。

[2]《人民检察院检务督察工作条例》第10条第1款：“检务督察部门开展执法督察、追责惩戒办案工作，一般应当按照受理、初核、立案、调查、处理等程序进行”。

[3]参见沈曙昆等：《检察机关司法责任制与案件指导关系研究》，《人民检察》2017年第14期。

[4]《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》（中共中央办公厅2017年印发），第（12）项“建立健全司法绩效考核制度”。