环境民事公益诉讼案件实践与问题

2019-10-28

中国检察官·经典案例 2019年9期

摘要：2019年3月，连云区人民检察院依托自主研发生态环境指挥中心发现案件线索，融入侦查思维开展调查取证夯实侵权损害事实，强化检法协作提升办案质效，适用“虚拟治理成本法”替代性修复受损环境，提起连云港市首例污染环境刑事附带民事公益诉讼案获人民法院判决支持。本文从个案出发，深入思考环境民事公益诉讼案件中共同侵权责任承担、损害后果及环境修复责任的认定等问题，以期更好完善检察机关提起环境公益诉讼办案机制。

关键词：刑事附带民事公益诉讼共同侵权虚拟治理成本法替代性修复

一、案情回顾

（一）基本案情[1]

2018年2月至6月期间，倪风、张玉树合伙在租赁的长空实业有限公司车间内，由张玉树提供设备、技术生产产品吡唑胺。为防止环保部门发现向外排放含苯废液，倪风、张玉树安排颜如月铺设排污暗管，并指使颜如月将暗管连接到反应釜的排污口。颜如月明知暗管排污，仍然实施安装行为。此后，该生产线通过暗管排放含苯废液。同年7月，环保部门对该暗管进行挖掘时，颜如月根据倪风、张玉树指示将车间外暗管截断并藏匿，以应对检查。

2018年7月，连云港市环境监测中心站对涉案厂区废水进行采样检测，经现场取样监测，涉案厂区东侧外暗管坑内水化学需氧量（COD）、三氯甲烷、1，2-二氯乙烷、苯、甲苯含量分别为6720mg/L、0.0039mg/L、0.072mg/L、5.28mg/L、0.214mg/L，厂区内暗管化学需氧量（COD）、三氯甲烷、1，2-二氯乙烷、苯、甲苯含量分别为17700mg/L、0.0046mg/L、2.54mg/L、18.8mg/L、0.532mg/L。连云港市连云区环境保护局依据《国家危险废物名录》（2016）中“‘HW04（农药废物）农药制造行业中‘其他农药生产过程中产生的蒸馏及反应残余物属于危险废物”的规定，认定该吡唑胺生产过程中所产生的废液属于危险废物，代码为：HW04-263-008-04。

（二）诉前程序

2018年10月29日，连云区人民检察院立案审查，围绕倪风、张玉树、颜如月是否应当承担及如何承担环境污染民事侵权责任开展民事调查。经调查核实，倪风、张玉树、颜如月主观上具备侵权故意的意思联络，共同实施通过暗管违法排放含苯等有毒物质化工废液，造成事实上的环境损害，非法排污行为与损害后果之间存在直接关联性，构成环境污染共同侵权。经委托具备环境污染鉴定资格的南京大学环境规划设计院股份公司司法鉴定所依法评估，确认倪风等人通过暗管向厂区东侧驳盐河非法排放有毒物质所致生态环境损害无法通过恢复工程完全恢复原状，应适用“虚拟治理成本法”，以地表水Ⅳ类作为纳污河流驳盐河环境功能区类别，根据受污染区域的環境功能敏感程度与对应的敏感系数乘积计算修复费用，替代性修复受损生态环境。

2018年12月3日，连云区人民检察院依据“两高”关于《检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《公益诉讼解释》）履行诉前公告程序，在国家级媒体正义网公告督促、建议有权提起公益诉讼的其他机关和社会组织在30日公告期内向有管辖权的人民法院提起诉讼。

2019年1月4日，连云区人民检察院就该案拟提起刑事附带民事公益诉讼请示连云港市人民检察院。同年1月9日，连云港市人民检察院批复同意。

（三）诉讼情况

2019年1月15日，连云区人民检察院就倪风、张玉树、颜如月污染环境罪向连云区人民法院提起刑事附带民事公益诉讼。同年3月20日，连云区人民法院判决支持检察机关的诉讼请求，认定倪风、张玉树、颜如月违反国家规定，以暗管排放有毒物质，污染了案发地地表水环境，对生态环境造成事实上的损害，依法应承担连带赔偿责任。依法判决：“一、倪风犯污染环境罪，判处有期徒刑9个月，并处罚金5万元。数罪并罚决定执行有期徒刑1年，罚金5万元。二、张玉树犯污染环境罪，判处有期徒刑9个月，缓刑1年2个月，并处罚金5万元。三、颜如月犯污染环境罪，判处有期徒刑6个月，缓刑1年，并处罚金1万元。四、依法没收倪风、张玉树的违法所得5万元，由扣押机关连云区人民法院上缴国库。五、对扣押的暗管依法予以没收。六、禁止张玉树、颜如月在缓刑考验期限内从事与生产吡唑胺有关的活动。七、倪风、张玉树、颜如月连带赔偿生态环境损害金232000元（已缴纳132000元，另由公安机关暂扣100000元）。八、事务性费用100000元，由倪风、张玉树、颜如月承担（已缴纳）。”一审宣判后，倪风、张玉树、颜如月当庭表示不上诉并愿意积极履行判决确定的义务。

二、特色解读

该案是检察机关提起公益诉讼制度正式确立后连云港市检察机关提起的首例污染环境刑事附带民事公益诉讼案。办案中，连云区人民检察院依托自主研发的生态环境指挥中心生态巡查功能依职权发现污染环境案件线索，刑民结合，明确诉求主张民事公益侵权责任。污染环境案普遍存在污染对象多数以水体和土壤为主，污染物含有毒有害化学成分，污染涉及范围广、修复难等特点，刑事追诉标准明确，民事公益侵权责任主张可循案例较少，需发挥司法能动性。

（一）本案特点

1.检法衔接，诉前沟通，严格适用《公益诉讼解释》诉前公告程序。连云区人民检察院在办案过程中，适时与区法院沟通协调，会签《关于依法办理资源环境案件若干问题的实施意见》，就诉讼流程、证据标准、庭审模式、裁判方案等关键问题达成一致意见，其中，针对法律、司法解释没有明确刑事附带民事公益诉讼是否需要履行诉前公告程序的问题，为保障法律规定的机关、有关组织等原告主体地位，检法统一认识，适用民事公益诉讼诉前程序，确保诉讼程序流畅。笔者认为，虽然法律规定检察机关作为国家公诉人可以对被告人的犯罪行为直接提起公诉并附带民事诉讼，但是刑事附带民事公益诉讼涉及国家利益及社会公共利益，同时具备民事公益诉讼的兜底性，理应适用诉前公告程序，保障程序正当性。

2.适用当事人自认规则确定排污总量。损害事实确实发生并具备确定性，可以通过一定的方式衡量其大小和程度，是侵权责任主张的前提。该案中，连云区人民检察院准确结合民事侵权人张玉树具备吡唑胺合成工艺的专利知识及核心技术，融合侦查思维，从外围调查涉案生产车间生产记录、用电量、用气量等数据，支撑张玉树自认其伙同倪风、颜如月共非法排放10吨工业废水母液的排污总量具备可信性。

3.刑事、民事诉讼程序同步进行，办案质量与效率并重。2018年10月17日，连云港市连云公安分局以倪风、张玉树、颜如月涉嫌污染环境罪一案移送检察机关审查起诉，检察机关予以并案审查。在审查过程中发现，倪风、张玉树、颜如月非法排污行为已构成对社会公共环境损害的事实，应承担民事侵权责任，遂在刑事审查的同时，依法立案开展刑事附带民事公益诉讼。10月29日，连云区人民检察院决定立案民事公益诉讼，并围绕倪风、张玉树、颜如月是否应当承担及如何承担环境污染民事侵权责任开展民事调查。审查起诉阶段，刑事与民事分别审查，以两份起诉书同时起诉;庭审阶段，刑事和民事办案检察官共同出庭，刑事部分与附带民事部分依照庭审流程规定依次进行，判决一并作出。在检察机关开展公益诉讼工作试点期间，连云区人民检察院在江苏省率先采用该刑事附带民事公益诉讼办案模式，得到省院主要领导肯定，并在全省检察机关推进公益诉讼电视电话会议上进行经验介绍。

4.准确定位民事侵权责任提起公益诉讼。《侵权责任法》第4条规定，侵权人因同一行为应当承担行政责任或者刑事责任的，不影响依法承担侵权责任。环境污染侵权人损害社会公共利益，该侵权行为受过行政或刑事处罚，并不影响检察机关对该侵权人提起民事公益诉讼。笔者认为，罚金及依法没收非法所得、作案工具不属于民事侵权责任范畴，不能抵销侵权人赔偿或修复受损社会公益的责任和义务。该观点也得到法院的认可，连云区人民法院在依法判决没收倪风、张玉树的违法所得5万元及扣押的暗管，同时判决三被告人依法承担受损环境修复责任。

（二）环境民事公益诉讼的侵权责任承担

环境法律责任既是法律责任的一种，又具备特殊性。张梓太教授认为，环境法律责任是指行为人之行为违法、违约或者基于法律特别规定，并造成环境损害或可能造成环境损害时，行为人应承担的不利的法律后果。[2]可见，环境法律责任产生的原因有三类：违反法定义务、违反约定义务及违反法律的直接规定。环境法律责任的构成具备综合性，与刑事责任、民事责任、行政责任存在交叉、重叠，需要根据侵权行为人违反环境保护法律法规的性质以及社会危害后果综合判断。从目前我国环境保护法律法规的规定来看，环境法律责任一般由环境民事法律责任、环境刑事法律责任和环境行政法律责任三类构成。以本案为例，倪风、颜如月、张玉树为谋取利益，违反防治污染的法律法规，在生产吡唑胺过程中通过暗管向厂区东侧驳盐河非法排放含有毒物质的工业废液，严重污染環境，触犯《刑法》第338条关于污染环境罪的规定，应承担环境刑事法律责任。而连云区人民法院依法判决倪风、张玉树、颜如月连带赔偿生态环境损害金232000元，则是要求该三人承担环境民事法律责任。可见，行为人的行为违反环境保护法律法规的性质以及社会危害后果的不同，最终承担的法律责任类型也不一样。并且，不同类型环境法律责任的构成要件及证明标准也存在差异。

在法律适用上，我国环境民事责任坚持特殊法优于一般法的法律适用原则，以《侵权责任法》（第65条）及其他环境侵权行为相关法律条文为原则，但是《环境保护法》（2014年修订）以及环境保护单行法中对于环境侵权有特殊规定的，应优先适用该特殊规定，但应在相关法律的适用范围内。[3]此外值得关注的是，从我国目前环境法发展实践来看，绝大多数环境民事公益诉讼案件中环境法律责任指的是环境侵权民事责任，而不是违反合同约定主张的环境违约民事责任，只不过其侵害对象是不特定的公众，使其与传统的侵权民事责任有所区别。

笔者认为，应通过个案的办理探讨民事公益诉讼中环境法律责任的构成要件，为责任判断提供一个可参考的具体标准，将抽象的归责原则具体化、明确化。一般侵权责任有四个构成要件：侵权行为、损害后果、侵权行为与损害后果之间存在因果关系以及行为人的主观过错。在侵权法上，对于环境污染侵权责任应适用“无过错责任原则”，无须考究“行为人的主观过错”要件。因此，在环境民事公益诉讼中，有关环境法律责任构成要件的讨论需要从环境损害行为、环境损害后果以及损害行为与损害后果之间的因果关系三要件进行分析。以本案为例，上文已经详细论述连云区人民检察院准确围绕环境污染民事侵权要件开展调查核实，确定倪风、张玉树、颜如月构成共同民事侵权，应承担环境民事侵权责任。而主张环境民事侵权责任的重点、难点在于损害后果的认定及量化。

（三）环境民事公益诉讼案件中环境损害后果的认定

运用自认证据规则确定排污总量后，连云区人民检察院公益诉讼办案组检察官们认为倪风、张玉树、颜如月对其非法排污行为造成的严重环境损害需要进行环境修复，依法提起诉讼。三名被告人则辩称，驳盐河水体经过一段时间以后已经逐渐恢复一定的环境服务功能，无需通过人工干预措施进行修复。针对这一争议焦点，连云区人民检察院认为受污染水质好转，但区域水生态环境的损害依然存在。倪风、张玉树、颜如月通过暗管向驳盐河排放的工业废液中含有三氯甲烷、1，2-二氯乙烷、苯、甲苯等污染因子扩散性强、危险性强、难以分解。水体是流动的，污染物随之转移，不仅损害排放处的河流水体，而且侵害整个地区的水生态环境，经过一段时间的累积，该水生态环境无法通过恢复工程完全恢复原貌。该院委托具备鉴定资质的鉴定机构科学适用环保部《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》（环办〔2014〕118号）中“虚拟治理成本法”，根据受污染区域的环境功能敏感程度与对应的敏感系数乘积，以修复费用的替代性修复方式解决受损生态环境无法修复难题，量化受损后果，支撑其诉讼请求。笔者认为，连云区人民检察院成功通过个案明晰“被污染河流的环境修复”与“地区生态环境修复”的区别[4]，不仅为环境司法提供了范例，同时也打破检察机关、人民法院在选择环境损害赔偿计算方法时以鉴定评估意见为“铁律”的限制，而探索出具备理性的自由裁量和社会科学的裁判方法。

（四）环境民事公益诉讼案件中环境损害修复责任的属性

以本案为例，如何认定连云区人民法院判决认定“232000元生态环境损害赔偿金”的属性？根据《民法总则》第179条，承担民事责任的方式主要有停止侵害、排除妨碍、恢复原状、赔偿损失等11种。《侵权责任法》第15条进一步明确了承担侵权责任的8种方式，其中，与环境污染侵权相关的责任承担方式包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状和赔偿损失。这几种责任承担方式大致可以分为三类：一是预防性责任方式，如停止侵害、排除妨碍、消除危险;二是恢复性责任方式，即恢复原状;三是赔偿性责任方式，即赔偿损失。[5]本案中，南京大学环境规划设计院股份有限公司司法鉴定所以“虚拟治理成本法”按数倍计算环境修复费用作为“环境损害费用”[6]，法院依法判决认可该项鉴定结论，但在判决书中表述为“生态环境损害赔偿金”[7]。二者是否属性一致，是“替代性修复费用”还是“环境损害赔偿金”呢？笔者认为该两项费用都為金钱给付，但区别在于“替代性修复费用”源于“恢复原状”的责任方式，而“环境损害赔偿金”源于“赔偿损失”的责任方式。最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第20条、第21条分别对环境污染民事侵权“恢复原状”和“赔偿损失”的责任方式进行详细规定。《解释》第20条规定：“原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复至损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式……”由此可见，“修复费用”原则上应受到“将生态环境修复至损害发生之前的状态和功能”的限制。《解释》第21条规定：“原告请求被告赔偿生态环境受到损害至恢复期间服务功能损失的，人民法院可以依法予以支持。”由此可见，环境公益诉讼案件中“赔偿损失”的范围为“生态环境受到损害至恢复期间服务功能损失”。本案采用“虚拟治理成本法”计算环境损害费用，治理成本与一定系数相乘，并非惩罚性赔偿，而是考量受损害生态环境的恢复治理难度大，截止案件受理之日，受污染水体已经具备一定的服务功能，无法重新鉴定量化生态环境受到损害至恢复期间的服务功能的具体损失数额，在修复费用外再次要求污染者承担赔偿损失的数额，有违公平。[8]因此，笔者认为，虽然人民法院在判决中未确定该笔款项用于修复受损生态环境，本案中“环境损害费用”属性仍然应理解为生态修复费用而非环境损害赔偿金。