“互联网+”时代社区教育多元主体协同治理研究

王连喜

(国家开放大学，北京 100039)

随着我国信息化这一国家战略的持续推进，信息技术在各领域的应用不断提升，用于支撑业务开展的网络平台在各行各业工作中的作用日益突出，教育领域则是这类网络平台应用比较早的领域。然而，相比起高等院校在信息化管理过程中的超前性，我国社区教育网络平台的应用起步较晚，对推进社区教育治理的作用没有得到充分的发挥。《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》(教职成[2016]4号)明确提出：“加强基础能力建设，整合各类教育资源，建立健全社区教育网络，推进社区教育信息化，推动社会治理系统建设。”社区教育需要在更广泛的范围内整合教育—教学资源，面对的教学—服务对象也更加多样化，比一般的教育机构更加依赖高效的治理工具和治理模式。因而，探讨“互联网+”时代的社区教育多元主体协同治理格局，对促进社区教育治理现代化，推进社区教育健康可持续发展，具有非常重要的意义。

一、社区教育发展需要多元主体的合作

在一个快速发展变迁，民众平等观念、参与意识日益增强的社会中，协同治理是实现良治、保障公民权利的一种理想的治理模式，也是现阶段世界主要发达国家在积极尝试和推广的治理模式。协同治理是“个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的不同利益主体得以调和并且采取联合行动的持续过程。其中既包括具有法律约束力的正式制度和规则，也包括各种促成协商与和解的非正式的制度安排。”[1]随着我国社会快速发展，社会多元化格局日益形成，在各领域通过协同治理格局的建构，促进不同利益主体的和解与协作，对促进我国社会各领域建设事业的推进和社会稳定，都具有特别重要的意义。

社区教育，作为一种相对特殊的教育领域，在现代快速发展和变迁的社会格局下，在许多方面受到激烈的冲击，如果不能够建立一个高效协同的治理机制，为日益多元化的服务对象提供优质的教育服务，其发展将举步维艰。首先，社区教育面向的服务对象多元且碎片化。与普通教育面对特定年龄阶段人群，教育对象相对固化的情况不同，社区教育服务的对象理论上来说，覆盖了所有年龄段的人群，且由于其立足为社区提供服务，即使同一年龄段的人群在服务需求方面也会表现出极大的差异性和离散性。其次，社区教育服务内容需求多样化。服务对象的多元化必然导致服务内容的多样化，甚至同一年龄段的人群，由于其需求偏好不同，对社区教育服务内容的期望也完全不同。例如仅针对社区青少年教育这一领域，青少年及其家长的需求，包括知识、技能、兴趣爱好、社会互动等不同侧重点，需要数十个学科、数以百计的课程设置才能完全满足需求。再次，社区教育服务方式多样化。不同人群在接受教育的时间、形式、效果期望等方面，也会有显著的差异性，这也对社区教育治理提出了严峻的挑战。最后，社区教育需要进行多渠道资源整合。与普通教育主要依赖财政拨款和专职师资队伍不同，社区教育所要提供的多样化服务内容，不可能完全依赖财政拨款，也不可能建立起可提供全部课程的专职师资队伍，而是需要面向社会整合资源和师资。

社区教育在新形势下面临的上述冲击，在服务对象日益多元化的情况下，服务项目的提供，服务质量的改善，任何单独的主体都不可能高效完成。要在这种环境下为社区居民提供优质高效的服务，需要包括政府、学校、非营利组织、社区自治组织、各类企事业单位和热心社区教育的个人协同合作，基于社区教育需求各自提供特定领域的专业化服务。社区教育只有通过上述多元主体协同合作，充分利用信息化手段，采用互联网+社区教育思维，搭建社区教育综合服务平台，才能满足社区居民的多样化学习需求。

二、“互联网+”为社区教育多元主体高效协同创造了条件

早在上世纪80、90年代，我国部分发达城市在开展社区教育的过程中，便尝试过根据社区教育服务对象多元，内容需求分散的特点，整合城市各类主体资源，以便为居民提供优质的社区教育服务。然而传统的管理机制和管理手段，使得这种资源整合范围相对较小，整合力度相对较弱，不同主体间关系协调效率低、难度大。仅以多样化课程为例，每周数以百计的课程，涉及成千上万的学员选课和教学管理，数以百计的教师课程提供、展示和师资管理，就足以让本来就人员编制少、办学经费不足的社区教育管理机构难以应付。

“互联网+”是把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合，推动技术进步、效率提升和组织变革，提升实体经济创新力和生产力，形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态。[2]“互联网+”，对应的英文为“internet plus”，即不是加法(加号)，而是“化”(plus)。”互联网+”各个产业部门，不是简单的连接，而是通过连接，产生反馈、互动，最终实现大量化学反应式的创新和融合。[3]

“互联网+”有三个核心特征，由“云+网+端”构成的新基础设施、由数据与信息资源构成的新生产要素以及网状实时协同(大规模社会化协同)的新分工体系。

教育本身也是一种服务，并且有效的教育必然是基于不同学习者提供的个性化服务。面对全国数以亿计人口的个性化高等学历教育需求和终身学习需求，“互联网+”恰恰是最佳解决之道。“互联网+”的核心特征之一是网状实时协同(大规模社会化协同)，“互联网+”社区教育是一种集优秀教师、学习者、资源开发人员、辅导员和学习环境于一体，在系统思想指导下，用整体优化的观点，充分利用大学已有的各种资源，在标准技术、现代设计方法、信息技术和先进教育技术的支持下，根据学习者的个性化需求，以大规模服务的低成本、高质量和效率提供定制课程和辅导服务的教育方式。

“互联网+”服务，最核心的就是要解决在世界级平台的支撑下发展服务的问题，把中国的服务业，从整体的小生产状态，提升到世界级水平的社会化大生产的水平之上。在“小”生产方面，思路应是在大生产的水平上，倒过来发展“小”生产——即个性化的、定制的多样性增值服务。传统服务业的问题在于，人工服务虽然增值性强但成本过高(即鲍莫尔说的服务业“成本病”)，其实质是多样性价值与复杂性成本相互冲突。“互联网+”利用平台有效化解了复杂性成本，通过分离固定成本与边际成本，复制前者，分享给后者，从而战略性地解决服务业的高附加值如何以利润高于成本的方式稳定下来的问题。[4]“互联网+”社区教育就是试图解决现有高等教育服务领域在成本、质量、规模之间的矛盾，最终实现大规模、高质量、低成本的高等教育供给。笔者认为，新时代建设好”互联网+”社区教育，可以主要从新基础设施、新生产要素和新分工体系上下功夫：

1.要充分利用“云+网+端”的新基础设施。目前，我国“云+网+端”的新基础设施建设基本成熟，”互联网+”社区教育要充分利用这一基础设施，利用各大云计算服务提供商如阿里云、腾讯云、华为云等提供的服务，搭建集“教、学、测、评、管、服、研”于一体的教育云平台，利用各大网络服务运营商如中国移动、中国电信、中国联通、教育科研网等提供的通信网络搭建畅通的信息通道以及专用通道，利用员工及学习者自有的PC设备和智能终端获取”互联网+”社区教育的各种服务。

2.要广泛集聚建设优质学习资源，汇聚挖掘教育教学过程大数据。依托互联网，广泛集聚建设来自全社会以及海外的优质学习资源，不求所有，但求所用。并按照”互联网+”社区教育自身的要求和学习者的个性化需求进行深度聚合和重组。在教育教学以及管理过程中，不断生产出相关数据并持续这些数据，形成”互联网+”社区教育大数据中心，借助Hadoop、Spark等大数据处理工具以及统计分析与可视化、聚类、预测、关系挖掘、文本挖掘等一系列数据挖掘方法，挖掘分析教育教学过程大数据，实现对教育教学学习过程的解释、评价、预测乃至干预。

3.要发展大规模协同教学的新分工体系。“互联网+”社区教育在运作模式上，应仿照“互联网+”的商业模式C2B，发展以学习者为中心并主导课程开设、各级教育管理机构服务化、课程提供者多元化和师生交互多样化为特点的教育C2B模式。教育C2B的核心是以学习者为中心，真正的C2B 应该先有学习者需求产生而后有课程开发，即先有学习者提出需求，后有学校按需求组织开发课程并提供服务。在学习者学习需求的驱使下，”互联网+”社区教育将在全国范围内基于互联网组建运营团队、课程开发团队、辅导教师团队等基本团队，团队之间职责明确，分工协作，快速响应学习者需求，层出不穷地推出新的学习产品，并大力发展人工智能在教育中的应用技术与产品，提供个性化辅导，并持续改进。

实施”互联网+”社区教育的一个重要载体就是社区教育网络平台。在社区教育网络平台中，通过将社区教育各环节工作流程优化，可以通过电脑和互联网程序提供的服务尽可能从日常管理中剥离，交由自主运作的信息化程序完成，并基于大数据、云计算等技术，优化、整合面向学员、教师、管理者的信息化服务界面，可以更有效地开展学生、师资管理工作，更好地组织、展示各种课程信息，更便捷进行不同主体间的交流互动，从而大大提升社区教育服务的效率和质量。

例如上海市通过整合卫星网、电信网和办学网，推动“三网合一”的远程学习网络和社区教育资源数据库建设，在“上海学习网”数字平台框架下，整合各类教育资源，面向注册用户提供服务，并不断优化服务平台的体验性，提高在线服务流程的便利性，为全市居民提供越来越具有精准性的社区教育服务。目前，“上海学习网”已经上线视频课程课件3000多小时，仅在2016年就新增注册用户11万，累计达到193万；新增网上课程3588门，累计约18000门；新增访问量约2300万次，访问量累计约1.6亿次；新增网上电子图书约15000册，累计约50000册[内部资料]。上海学习网在线平台，分为首页、课程、活动、悦读、团队、地图、资讯、学分银行认证课程等版块，通过该平台，学生可以获取海量课程信息，参与多样化的学习活动和丰富的阅读资料，并可以将学习成果转化成学分。在课程数据库建设上，平台整合了职业教育、高等教育、终身教育、基础教育、主题资源等课程版块，供学员自由选择。同时，还整合了摄影、舞蹈、读书、音乐、健身、生活、绘画等特色团队资源，以互动形式丰富社区教育服务内容。北京则依托“京学网”平台，为全市提供终身学习的在线服务，东城区、西城区等部分区级政府，也建设了本区的终身学习在线服务平台。截至2017年，京学网上共有课程 2993 集，计 77127 分钟，注册人数5225人，点击量94万人次。这些学习课程，通过人性化的展示方式，便利学员选择。

京学网课程分类与选择版块如表1所示。

表1 京学网课程分类与选择版块

同时，京学网还为学员选择自己心仪的老师及与老师联系在一起的课程，提供了便捷的渠道。在京学网“找老师”版块，目前有一百多位可供选择的老师，学员只要点击相关老师图片，就可以获得关于该老师的情况介绍和课程信息介绍，部分知名教师的课程，还可以通过网络平台直接点击和学习。学员还可以在线对老师进行评价，给老师提建议。如图 2所示为京学网“找老师”版块下，某知名老师介绍与互动页面。

图2 京学网老师介绍与互动页面

通过这样的版块设计，只要是稍具备电脑操作和上网技巧的学员，都可以非常方便地从网络渠道获取知名授课老师的课程讲授服务，并与老师、管理机构进行互动。

三、“互联网+”模式下社区教育治理主体间分工与协作机制

虽然上海、北京以及部分东部省区的社区教育，已经启动了以平台建设引领治理创新的进程，但从整体上来看，基于互联网思维的社区教育协同治理机制仍然远未建立，当前的社区教育仍然停留在政府主导，以传统社区教育管理模式治理的格局下，不同主体间关系还未完全理顺。理想化的互联网思维引领的社区教育协同机制，应是在各级社区教育管理机构+平台共同协调下，政府、课程提供团队、学员动员与组织机构、社区教育研究与咨询机构、第三方评估机构等不同类型机构共同合作，形成的社区教育O2O综合治理—服务框架结构。在这个框架下，各类不同主体发挥不同的作用，为社区教育治理提供不同的资源和服务项目。

(一)社区教育治理主体类型及其分工

1.各级社区教育管理机构

在协同治理格局下，社区教育管理机构应改变作为政府的事实上的部门，即集管理者、教学提供者、教学监管者、学生组织者、经费筹集和分配者等多重功能于一体的角色，而将自身定位在管理协调和为教师、学员及其他社区教育参与主体提供服务上。要投入更多的资源和精力，用以建设和维护好本级社区教育数字化平台，将越来越多的社区教育管理、服务项目以在线方式提供。

2.各级政府

在传统的社区教育治理格局中，政府几乎包办了社区教育，扮演着规则制定者、项目运作者、资金提供者和监督评价者等多重角色，既做运动员又做裁判员，还做后勤服务员，这样的角色集中加上政府管理模式固有的官僚科层体制弊端，是引发传统社区教育管理诸多问题的重要根源。在协同治理格局下，政府需要从对社区教育的中观、微观管理工作中退出，通过购买公共服务的方式将社区教育的具体操作性问题，交由非政府化的社区教育管理机构和其他社会机构承担，并为其提供必要的资金、资源支持。同时，政府应将更多精力投入到社区教育宏观制度、规范的制定和监管上，通过出台政策法规，绩效评估和矛盾仲裁，确保社区教育发展符合国家发展整体战略，符合公民真实需求。

3.课程供应团队

符合社会发展潮流，能满足社区居民需求的课程，是社区教育生命力所在。然而，目前我国社区教育的课程设置，大多数偏向于老年人兴趣爱好类或普法宣传类课程，且课程质量不高，时代性不足。应用性较强，对社区居民更具吸引力的课程，数量少且推广力度弱。究其原因，主要是因为社区教育缺乏多元且稳定的课程供应团队，并依托课程供应维持一支优质的师资队伍。在协同治理格局下，社区教育应在保留最小规模的专职教师队伍基础上，将更多资源投入到各类正规教育机构、社会组织、企业培训机构购买优质课程和教学服务上，真正将社区教育办成开放大学，而不应以闭门造车的思维开展社区教育。通过购买课程，将社会业已存在的优质课程及其背后的优秀团队，转化成社区教育的服务资源。

4.学员动员和组织机构

数量众多且学习积极性高涨的学员群体，是社区教育存在的价值基础，也是推动社区教育深化发展的重要动力。然而，在我国各阶层、各年龄段人员普遍学习需求增长的情况下，许多群体参与社区教育，接受社区教育课程的积极性并不高。特别是在许多中小城市，家长宁愿花费巨资将小孩送到企业化的培训机构，也不愿意送其到社区教育机构学习；老人宁愿坐在家里看电视打发时间，也不愿意参加社区教育机构组织的兴趣班。个人参与社区教育的动机，是可以通过一定方式激发的，在克罗丝成人参与学习活动动机形成七要素中，对个体有影响的他人的态度和经验，便是重要的一个要素。社区成员、社区组织便是对个人学习决策具有重要影响的“他人”，应充分发挥社区基层自治组织、老年协会、基础教育相关学校以及一些服务社区的非政府组织的作用，让其帮助加强宣传动员，整合、组织学员参与各类社区教育课程，从而保证社区教育有充足的生源基础。

5.社区教育研究与咨询机构

公共机构决策过程中咨询机构的介入，能更进一步激发社会热情，扩大公众对决策的参与度，提高决策的影响和效果。[5]为了确保社区教育课程设置质量，提高社区教育服务质量，优化社区教育服务流程，还需要整合社区教育研究与咨询机构，通过与他们的合作研究，揭示社区教育工作过程中存在的各种问题，并委托这些机构对社区教育工作的各个环节，开展有针对性的第三方评估。要投入一定比例的资金，用于支持高等院校和各地教育研究机构，针对社区教育开展的课题研究，通过研究不断改进社区教育的内容、方法和服务流程。

6.企事业单位

在社区教育发展过程中，企事业单位参与严重不足，这是导致社区教育与社会脱节的重要原因之一。企业和事业单位的参与，可以在以下几个方面为社区教育带来活力：第一，通过购买社区教育服务或慈善捐助，为社区教育提供资金或其他资源支持。第二，组织本单位的员工进行社区学习，壮大社区教育学员队伍。第三，提供实习、见习基地或其他实践活动，强化社区教育与实践的结合。第四，与社区教育机构签署定单式培训，消化吸收社区教育机构培训的学员。

(二)“互联网+”社区教育多元主体协同机制

上述主体在社区教育中的作用及其相互之间的协同，在过去较长一段时间里，其实也有研究者关注和讨论。但由于相关主体众多，协同难度较大，在实践领域并没有得到很好的落实。随着社区教育网络平台的引入，为各主体基于各自优势和分工的协同治理，创造了有利条件，通过将数据信息和大部分服务流程程序化、信息化，可以大大降低各类主体沟通协调成本，提高多元主体在社区教育开展过程中的协同性。

1.信息共享

通过社区教育网络平台的引入，多元主体在社区面向其他合作主体，面向学员提供信息时，效率更高，受众面也更广，而且相关信息的分享和使用，摆脱了时间、地域限制，可以做到让信息接受者在任何时间、任何地方获取信息。这种即时性强、受限程度低的信息共享机制，使得各类社区教育参与主体，可以更深入有效地进行沟通协调，进而在提供服务过程中实现更好的分工协调。例如前述的“京学网”“上海学习网”等，在一个网络平台上，整合了政策、课程、教师、学习资讯等多方面信息，不论哪一类主体都可以很便利地了解这些信息，从而基于本机构的职责做出有利决策，为社区教育提供更优质的服务。

2.协同决策

通过社区教育网络平台的引入，不同主体可以依托平台开展各类决策咨询和互动，进行“头脑风暴”，对各自的服务项目和服务方法进行评价讨论，甚至组织网络会议，就社区教育的相关问题开展深入细致的讨论。当然，现阶段直接通过各地社区教育公众服务平台开展的网络决策活动还比较少，在这一平台上更多的是为学员和参与服务的主体提供留言、评论版块，搜集这些人群对社区教育发展的意见和建议。在未来，应基于社区教育服务平台，开发远程视频会议系统，赋予不同主体的参与者以特定权限，经常组织网络决策会议，促进各主体服务决策协同一致，避免各类主体在服务过程中权责交叉和互相扯皮。

3.资源协同供应

通过信息化“互联网+”的介入，社区教育管理机构可以更好地与各类参与主体就社区教育的资源需求和供给进行沟通协调，从而保障社区教育资源供应，促进相关资源使用的透明化和分配的公正性。首先，要基于社区教育网络平台，就社区教育所需资源进行协同规划，从一开始就确保资源与供给主体、使用主体高度契合；其次，要借助社区教育网络平台，推动资源使用、分配信息公开，并让所有资源供应者非常便利地查询、了解相关信息，进而对资源使用情况进行有效的监督。

4.服务流程协同设计

由于信息化“互联网+”服务平台要以一个窗口、一个标准、一个流程面向学员和社会公众展示和提供服务，在这种情况下，要求不同的参与主体，都必须根据软件程序或信息展示的标准格式来设计和提供相关服务，展示服务信息。而这对于促进各类社区教育参与主体简并，优化服务流程，促进不同主体在服务流程设计方面强化沟通协调，以保障各自设计的服务流程能够有效匹配和衔接。进一步来说，由于这种服务流程的协同，又会不断暴露当前各类不同主体，在提供社区教育服务过程中，存在的重复建设，服务项目交叉累赘，或服务工作出现断层等问题，这又能推动各类主体改进自己服务项目，从而推动社区教育服务的持续优化。

5.优化教育服务的协同行动

由于信息化“互联网+”服务平台的引入，社区教育学员和各类参与主体，可以通过互动版块，提出各种批评、建议和意见，并能够及时反馈到社区教育管理机构、服务提供的机构那里。对于只涉及个别机构工作内容和流程的批评、建议和意见，这类机构可以快速地做出针对性地调整和优化。对于涉及多个主体联合参与的服务项目，或涉及多个主体分工的服务流程，相关问题的暴露，也能促使这些主体进一步加强相互之间的沟通协调，进而改进各自的工作，促进服务项目或流程更好的衔接与配合。这种互动模式下的持续改进，将为社区教育服务质量优化提供持久的驱动力。