契约治理对PPP项目管理绩效的影响研究

孙玉国，山 珊

(北京交通大学 经济管理学院，北京 100044)

一、引言

2012年，中国GDP增长7.8%，这是自2001年以来首次低于8%。根据国家统计局的公开数据，2013年至2018年的6年间，中国GDP年增长率分别是：7.7%、7.4%、6.9%、6.7%、6.9%、6.6%。早在2014年年初，习近平总书记就敏锐地意识到，中国已进入新的发展阶段，他2014年5月在河南考察时，首次提出了“新常态”。新常态意味着中国经济发展从高速度增长阶段向高质量增长阶段转变，需要建立现代化经济体系，中国经济的继续发展需要新动力。关于这一点，以郑新立、贾康为代表的学者和以朱焕然为代表的政府官员一致认为，政府与社会资本合作(PPP模式)是新常态的必然选择。相关中央机构更是积极出台PPP模式的相关政策。2014年9月23日，财政部发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)，并在专门设立了(政府和社会资本合作模式)PPP工作领导小组，由财政部副部长担任组长，下设办公室，由金融司司长担任办公室主任，PPP政策在中国开始颁布。2015年5月19日，国务院办公厅又转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知(国办发〔2015〕42号)。至此，PPP模式正式上升为国务院重点关注的政策规制领域。在国家政策的推动下，我国PPP模式迅速发展起来。财政部PPP中心统计数据显示，截至2018年12月末，财政部PPP综合信息平台管理库项目累计8654个、投资额达到13.2万亿元。

根据财政部的总结，2014-2017年PPP经历了高速发展阶段，2018年PPP进行了深度调整，2019年PPP将会进入规范发展的新阶段。导致PPP模式进行深度调整的一个重要原因在于PPP模式的项目治理绩效难以令合作各方满意。这就需要对影响PPP项目治理绩效的深层次影响因素及其影响进行深入研究。

本文认为PPP模式的契约治理模式对其项目治理绩效有着深刻的影响，开展了相关研究，首先进行了相关基础理论分析，确定了契约治理的三个维度：契约制定完备性、契约变更规范性、契约执行严格性，然后提出了契约治理与PPP项目治理绩效关系的系列假设，通过运用结构方程模型对这些假设进行了验证，最后根据研究成果分别针对社会资本和政府机构提出了相应的的建议。本文研究成果与建议对于完善中国PPP治理契约模式，提高PPP项目治理绩效有理论指导意义。

二、契约治理与PPP项目治理的基础理论分析

(一)PPP项目的契约治理机制

任何契约的核心问题都是权利、责任和利益的配置。

1.PPP项目契约治理的权利机制

对于参与PPP项目的社会资本来说，它们要求享有三项核心权利：第一是投资收益权(Right of Return on Investment)，第二是资本退出权(Right of Capital Withdrawal)，第三是项目控制权(Right of Project Control)(陈帆，2010)。社会资本的投资收益权是指社会资本所应享有对收益的保留收益权(Right to Retain Income)和剩余索取权(Right of Residue Claim)。社会资本的资本退出权是指社会资本能及时收回所投入资本的权利。在PPP项目的契约中，需要对社会资本的资本退出权进行规定。社会资本的项目控制权源于社会资本基于生产要素投入而产生的项目所有权。如果社会资本没有与其所投资匹配的项目控制权，它们将行使资本退出权。

PPP项目契约治理的权利机制如图1所示。

图1 PPP项目契约治理的权利机制

从图1可以看出，首先需要判断是否有随机因素影响PPP项目中社会资本与政府机构的权利配置。

如果未发生随机因素，要根据社会资本投入是否符合合同(草案)规定进行判断。如果社会资本投入不符合合同(草案)规定，则要求社会资本实际投入达到合同(草案)规定。如果社会资本投入符合合同(草案)规定，则社会资本获得初步的项目控制权，连同保留收益权和资本退出权，共同构成了PPP项目中的权力配置，PPP项目双方正式签订合同。

如果发生随机因素，也先看社会资本投入是否符合合同(草案)规定，若不符合，要求其实际投入达到合同(草案)规定。在达到规定后，通过审查其实际投入在PPP项目中的贡献量、剩余索取值和剩余控制权这3项指标是否匹配，若不匹配，要求社会资本调整实际投入直至匹配，再达到匹配后，重新共同构成了PPP项目中的权力配置，双方正式签订合同。

2.PPP项目契约治理的责任机制

PPP项目隐含的风险是确立责任分担机制的前提。

关于PPP项目的风险与风险分担(Risk Allocation)，《联合国国际贸易法委员会私人融资基础设施项目立法指南(2000)》(《UNCITRAL Legislative Guide on Privately Financed Infrastructure Projects (2000)》)给定义。

关于PPP项目风险，该指南定义为：“项目风险”概念指的是用于评估的项目当事人参与项目预期效益产生负面影响的情况。该指南认为，虽然存在对大多数参与方都构成严重风险的事件(例如，自然灾害对设施的实际破坏)，但每一方的风险责任都会因其在项目中的作用而不同。

关于PPP项目的风险分担，该指南定义为：“风险分配”一词是指哪一方应承担被确定为项目风险的事件后果的决定。PPP项目契约治理的风险机制如图2所示。

图2 PPP项目契约治理的风险机制

从图2可以看出，首先判断是否需要健全风险机制。若需要健全风险机制，则先判断是否出现未识别风险是风险机制已健全，若未出现，则风险分担结束。若出现了未识别风险，还要判断已识别风险是否发生变化，若未变化，则风险分担结束，若变化，则水平再谈判，变更合同风险再分配，风险分担结束。

若不需要健全风险机制，只需要按原有流程办理，进行风险识别与分析，判断风险是否在双方控制范围内。如果风险在双方控制范围内，再判断政府机构和社会资本哪一方对风险更具有控制力，则由制定合同条款由其控制风险。如果风险不再是否控制范围内，则需要谈判，直至风险达到双方控制范围内。

3. PPP项目契约治理的收益机制

对于政府机构来说，其收益主要包括两项。第一项是政绩，另一项是从项目建成运营后的盈利中获得的财政收入。对于社会资本来说，既有纯粹经济收益，也有非经济收益(如扩大知名度，增强与政府机构的合作关系)。在PPP项目契约治理过程中，二者需要首先确定各自投入及其分配要素，以及承担风险，以此为依据签订PPP项目契约。

PPP项目契约治理的收益机制如图3所示。

图3 PPP项目契约治理的收益机制

从图3可以看出，依据要素投入、贡献和风险分担这3项内容，确定初步的收益分配系数。如果双方有异议，就调整系数，直至双方满意，签订合同。在合同履约过程中，要对是否投入进行评估与考量，应有相应的问责与处罚机制。在双方投入均符合合同要求情况下，可以进行阶段性收益分配，在项目完工后，完成PPP项目的收益分配。

(二)PPP项目契约治理的衡量维度分析

国内外学者从2002年到2018年间，对PPP项目的契约治理的维度指标的分析进行了比较丰富的研究。Genus(1997)认为详尽性、完备性是最重要的2个关键指标；Williamson(2002)则认为最重要的2个关键指标是事前激励、事后适应；Ferguson、Paulin、Bergeron(2005)则认为契约权威性是唯一关键指标；梁永宽(2008、2012)认为最重要的3项关键指标分别是明确性、适应性、履行严格性；骆亚卓(2011)则认为激励效应、适应性是最重要的2项关键指标；尹贻林(2015)则强调契约调整规范性(也称契约柔性)的极端重要性；周强强(2018)则认为契约强制执行力、契约激励性、契约纠纷解决机制和契约监督保障机制是最重要的4项关键指标。

可以看出，学术界对于PPP项目的契约治理衡量维度的看法并不一致，因此，本文将在这些维度基础上，通过提取和整合，建立相应维度指标体系。从契约的全过程看，通常分成订立、变更和执行这三个基本步骤，因此，本文将按照契约的三个过程设定PPP项目的契约治理衡量维度。在现有的研究基础上，本文认为在订立过程，契约条款应完备，在变更过程，契约变更应规范，在执行过程，契约执行应严格。这样，本文就确立了PPP项目契约治理的三个基本维度(也称为一级指标，可以再细分为二级指标)，分别是契约制定完备性、契约调整规范性和契约执行严格性。

(三)契约治理与PPP项目管理绩效关系文献综述

在现代经济社会里，契约治理对于任何一个项目，都是基本的、首要的治理机制，无论项目的合作双方事先的关系多么好，只要是合作，都必须签订合作契约。对于契约治理与项目管理成功之间的关系，国内外的既有研究进行了一定的研究。Thompson和Perry(1988)通过研究，发现通过契约治理的手段使项目能够更好地完成。Poppo(2002)的研究则表明，契约制定只有在完备情况下，才能促进项目高效执行，这初步证明了契约制定完备性与契约执行严格性具有一定的正相关。Susarla(2012)的研究表明，契约调整规范性起到了合理调整风险分担的作用，对项目执行有显著的正向作用。不过需要指出的是，国内外关于契约治理与PPP项目管理绩效关系的研究还大多处于定性的状态，定量的分析还比较缺乏。因此，本文拟对这一问题进行定量分析。

综上所述，本文作者提出第一条假设，即假设H1：在PPP项目中，契约治理对其项目管理绩效具有潜在的支持作用。

(四)PPP项目管理绩效的衡量维度分析

国内外学者从2002年到2018年间，对PPP项目绩效维度进行非常丰富的分析。Takim、Akintoye(2002)认为PPP项目绩效的维度只有效率、效能这2项；Pamela、Jean(2003)则补充了经济这项指标；Chan & Chan(2004)则将PPP项目绩效维度扩充到了9项，不仅包括通过项目管理所设计的工期、成本、质量、价值和利润这4项常规指标，还补充了健康和安全、环境绩效、功能、使用者的期望和满意度、参与方的满意度这5项指标；Caroline、Daniel、Alan(2005)则将PPP项目绩效维度依然控制在4项，分别是采购、设计和建设、运营绩效、资金价值；KPI Project Management Group(2007)将指标确定为7项，分别是时间、费用、质量、业主满意度、业主变更令、商业绩效、健康安全；孟宪海(2007)依然将PPP项目绩效维度确定到9项，分别是进度、成本、质量、安全、生产率、利润率、客户满意度、对成本的预测能力、对进度的预测能力；刘婷婷、张连营(2007)所确定的指标是挣得的工作时间、完成工作的百分比、时间进度绩效指数这3项；Toor、Ogunlana(2010)则认为指标应该是成本、质量、进度、资源利用高效、有效、安全、满足利益相关者期望、最小化工程争端和冲突这8项；尹贻林、杜亚灵(2010)认为指标应该是质量、成本、工期、业主满意、影响、安全、组织成长、项目未来发展、没有投诉、承包商满意这10项；张万宽、杨永恒、王有强(2010)则将指标扩充到了11项，分别是公共服务质量、性价比、成本、服务及时性、满足公众预期、环境保护、自然资源利用、创新与技术转移、安全、就业机会、基础设施现代化程度；孙慧、申宽宽、范志清(2012)也认为指标应该是11项，分别是工期、成本、安全、环境因素、资源利用、质量、功能、公众对服务满意度、参与方的满意度；袁竞峰、Skibniewski、邓小鹏、季闯、李启明(2012)则只承认项目物理特征、财务和市场指标、创新性组织构建指标、进程控制指标、利益相关者满意指标这5项关键指标；兰兰、高成修(2013)则只承认财务、内部流程、顾客、学习与成长这4项指标；王玉梅、严丹良(2014)也只承认4项指标，分别是项目环境、财务能力、内部控制管理、利益各方满意度、创新与成长性。

通过对所有这些要素按层级重新分类后，发现经济、效率、效果这三个要素的概括能力最强，因此，本文将PPP项目的管理绩效的一级指标设定为经济绩效、效率绩效和效果绩效。经过进一步分析，本文规定凡是涉及到资金的相关指标，均列为经济绩效指标；凡是涉及到时间的相关指标，均列为效率绩效指标，而且凡是可以量化的非资金指标，包括可以按比例计算的非资金指标，也均列为效率绩效指标；凡是涉及质量、安全、环境等事项的相关指标，以及难以量化的非资金指标，均列为效果绩效指标。

三、按契约治理一级指标所进行的PPP项目管理绩效影响定性分析

本文将按照三个契约治理一级指标进行PPP项目管理绩效影响的定性分析。

(一)关于契约制定完备性的定性分析

社会资本以项目公司方式获取PPP项目的特许权后，存在道德风险(Moral Risk)，因此，作为委托人的政府机构需要制定完备的契约，以遏制代理人的道德风险。Poppo和Zenger(2002)通过研究认为，更加完备的契约条款可以促进项目的高效执行，这说明项目的实施效率与契约的完备性有关。基于PPP项目契约制定完备性，本文提出第一条假设的第一条分假设，即假设H11：在PPP项目中，契约制定的完备性对其项目管理绩效具有潜在的支持作用。再考虑到PPP项目的管理绩效还可以进行一级指标的分解，因此，还可以把H11再细分为三个细分假设。

假设H111：在PPP项目中，契约制定的完备性对其项目管理绩效中的经济绩效具有潜在的支持作用；

假设H112：在PPP项目中，契约制定的完备性对其项目管理绩效中的效率绩效具有潜在的支持作用；

假设H113：在PPP项目中，契约制定的完备性对其项目管理绩效中的效果绩效具有潜在的支持作用。

(二)关于契约调整规范性的定性分析

Chiara和Kokkaew(2009)指出，若是基于项目风险分担而进行的契约调整，在规范前提下，可在项目实施过程中通过风险转移而更加合理有效。Susarla(2012)通过研究认为，契约调整规范性对PPP项目实施中方案的调整实现帕累托最优(Pareto Optimality)表现出显著性。

基于PPP项目契约调整规范性，本文提出第一条假设的第二条分假设，即假设H12：在PPP项目中，契约调整的规范性对其项目管理绩效具有潜在的支持作用。再考虑到PPP项目的管理绩效还可以进行一级指标的分解，因此，还可以把H11再细分为三个细分假设。

假设H121：在PPP项目中，契约调整的规范性对其项目管理绩效中的经济绩效具有潜在的支持作用；

假设H122：在PPP项目中，契约调整的规范性对其项目管理绩效中的效率绩效具有潜在的支持作用；

假设H123：在PPP项目中，契约调整的规范性对其项目管理绩效中的效果绩效具有潜在的支持作用。

(三)关于契约执行严格性的定性分析

基于PPP项目契约执行严格性，本文提出第一条假设的第三条分假设，即假设H13：在PPP项目中，契约执行的严格性对其项目管理绩效具有潜在的支持作用。再考虑到PPP项目的管理绩效还可以进行一级指标的分解，因此，还可以把H11再细分为三个细分假设。

假设H131：在PPP项目中，契约执行的严格性对其项目管理绩效中的经济绩效具有潜在的支持作用；

假设H132：在PPP项目中，契约执行的严格性对其项目管理绩效中的效率绩效具有潜在的支持作用；

假设H133：在PPP项目中，契约执行的严格性对其项目管理绩效中的效果绩效具有潜在的支持作用。

(四)三个一级指标之间的关系分析

在契约治理的三个一级指标间，是否从现在相互影响的关系，也是值得深入研究的问题。从契约的制定、变更和执行这三个阶段重要性来看，由于契约的执行阶段是契约全过程的最后阶段，实际上也是契约制定与契约变更这两个阶段的实施和验收。因此，本文关于契约治理核心要素(即三大一级指标)之间关系的分析，就简化为契约制定完备性与契约变更规范性(作为一个整体)对契约执行严格性的影响。

关于三个一级指标之间的关系，本文提出了第二条假设，即假设H2：契约制定的完备性和变更的规范性对契约执行的严格性具有潜在的支持作用。H2还可以再细分为两个分假设。

假设H21：契约制定的完备性对契约执行的严格性具有潜在的支持作用；

假设H22：契约变更的规范性对契约执行的严格性具有潜在的支持作用。

(五)综合分析

本文关于PPP项目契约治理与项目治理绩效的所有假设如表1所示，其定性分析的假设理论模型，如图4所示。

四、实证分析

做好契约治理对PPP项目管理绩效影响的实证分析，还需对契约治理的维度指标体系进行细化，即细化到二级指标。

(一)契约治理二级指标的筛选

通过文献梳理和专家访谈，本文确定了契约治理的二级指标，其指标内容与确定依据详见表2。

(二)问卷设计与发放

由于本文所设计的各级指标都具有比较强的主观性，不可能仅仅通过客观的定量数据对它们进行描述，因此，就必须通过设计合理的问卷，使主观问题客观化。为了有效提高客观化的程度，使指标的赋值更为科学，本文采取了如下4项措施。

图4 契约治理三个一级指标对PPP项目绩效影响的理论模型

第1项措施，本次调查问卷的赋值方式采用了Likert Scale(李克特量表)，由被调查者根据自己的判断，对问卷中的问题给出判断。Likert Scale采用5级评价，分别是：完全同意(赋值5分)、同意(赋值4分)、中立(赋值3分)、不同意(赋值2分)、完全不同意(赋值1分)。

第2项措施，发放至少300份调查问卷。问卷数量达到300份，可以最大程度确保对各个指标的评价区域客观化。

第3项措施，确保被调查者的水平达到能够相对客观做出评价的要求。为了确保这一点，本次问卷向4类被调查者发放：第1类是对PPP模式有过深入研究的大学教师，向20位大学教师发放了问卷；第2类是对PPP模式做出专题研究的博士或博士研究生发放了问卷；第3类是实际做过PPP项目的相关机构政府官员，向50位合作过的相关政府机构官员发放了问卷；第4类是实际从事PPP项目工作的企业中高层管理者，向200位企业人员发放了问卷。

第4项措施，向被调查者进行了必要的解释。对这4类被调查者，本文作者都和他们建立了有效的联系机制，使他们对被调查问卷的含义有着清楚的认识，特别是对如何对各项指标进行赋值进行了必要的交流。

表1本文研究假设汇总表

表2 契约治理二级指标内容与依据表

(三)数据收集

由于本文作者的二重身份，既是博士研究生，也是中国PPP项目的实际参与者，无论是大学教师、博士、博士研究生资源，还是在社会资本方面，还是政府机构方面，均有比较多的同事和合作者，因此，本文作者充分利用工作条件，向大学、本企业、合作企业、项目对口的政府机构的中高级工作人员发放了问卷。

共发放问卷300份，回收234份，剔除不合格问卷，有效问卷202份。

(四)前提检验

1.信度检验

本文对回收的数据进行信度检验，本章问卷部分的克朗巴哈系数(Cronbach’s alpha)见表3。

表3 本文问卷部分的克朗巴哈系数

从表5可以看出，本章问卷部分的克朗巴哈系数远大于0.5，因此，本章问卷的信度达到了非常满意的程度，具有较高的信度。

2. 效度检验

(1)内容效度检验

本项研究的内容效度较高，依据如下4个方面。

第一，本文的调查问卷的内容，是在前面大量文献阅读基础上，通过合理梳理，构建了内在逻辑一致，可以进行赋值的PPP项目相关指标而设计的，具有较为坚实的理论支撑。第二，本文调查问卷的内容在发放前，经过本人的博士研究生导师的审核，并在其主持下，邀请了其他博导、博士、博士研究生进行了评估。第三，本文作者也邀请了一些企业界和政府机构从事PPP项目的相关人士对本文调查问卷的内容进行了评估。第四，在问卷发放的过程中，也与被调查者进行了频繁的交流，得到了他们的一致认可。

(2)结构效度分析

结构效度包括收敛效度和区别效度。其结果分别见表4、表5和表6。

表4关系治理指标收敛效度检验结果

表5 项目管理绩效指标收敛效度检验结果

表6本章调查问卷的区别效度检验结果

从表4和表5可以看出，两项指标的标准化因子荷载系数均在0.7以上，其收敛效度可以接受，这表明，无论是PPP项目契约治理的3个指标，还是PPP项目绩效的3个指标，其指标赋值的有效性是可以保障的，从而最大程度低消除了某些被调查者个人主观赋值不当而对整个指标评价的干扰。

根据表6所示，两两变量间的相关系数均在判断标准0.9以下，其区别效度可以接受，这就意味着，PPP项目契约治理的3个指标和PPP项目绩效的3个指标这6个指标，任何2个指标都可以明确区别开来，这就确保了这些指标，虽然是主观赋值，但在众多被调查者的赋值之后，每个指标都能显示出其自己的特征。

3.拟合度检验

本文拟合度检验见表7、表8。四项拟合度指数均在可接受范围内。综上所述，本章应用结构方程式的三项前提(信度、效度、拟合度)均符合结构方程式模型要求。

表7契约治理指标拟合度检验结果

表8项目管理绩效指标拟合度检验结果

(五)理论模型的检验

1.契约治理与项目管理绩效关系的检验

契约治理与PPP项目管理绩效的理论模型拟合度结果见表9。可知，契约治理与PPP项目管理绩效的理论模型拟合度指标均符合要求值。

表9 契约治理与PPP项目管理绩效的理论模型拟合度结果

契约治理与项目管理绩效关系的假设验证情况见表10。可知，本小节关于契约治理与PPP项目管理绩效的所有各层次的假设均通过了检验，这表明，在PPP项目中，契约治理对PPP项目治理绩效具有潜在的支持作用，契约治理的3个指标也都对PPP项目治理及其3个分指标具有潜在的支持作用。

2.契约治理内部关系的检验

契约治理内部关系的假设验证情况见表11。可知，本文关于契约治理三个一级指标之间的内部关系的所有各层次的假设均通过了检验。这表明，契约制定完备性和契约变更规范性，无论是单独，还是联合，都对契约执行的严格性具有潜在的支持作用。

五、结论与建议

(一)本文结论

上述检验表明，本文关于契约治理对PPP项目管理绩效的影响的假设均成立，这表明，契约治理对PPP项目管理绩效的确具有积极作用，因此，完善契约治理将有助于提升PPP项目的管理绩效。

不过，在契约治理的三个一级指标中，契约制定完备性和契约变更规范性对PPP项目管理绩效(及其二级指标)的影响的标准化路径系数均低于0.5，表明这些指标的正相关作用虽然存在，然而显著性并不强。

在契约治理的三个一级指标中，契约制定完备性和契约变更规范性对契约执行严格性的影响的标准化路径系数均高于0.7，表明做好契约的制定与变更，有助于契约的严格执行。

(二)本文关于PPP项目中社会资本方提升契约治理水平的建议

社会资本提升PPP项目契约治理水平首先是全面学习并真正掌握PPP相关法律法规和规章制度，不仅应学习和掌握中央层面的相关规定，而且应细化到不同地区的地方性规定。由于中国还处于PPP项目立法的中前期，拟进入PPP项目的社会资本还应该加强对PPP立法的预研。在获得PPP项目投资资格时，应加强对契约条款的深入分析，既充分了解政府机构的要求，也有助于发掘自己的投资机会。在与政府机构商谈契约条款时，应力争完善完备契约条款的制定。为此，社会资本应逐字逐句对契约条款进行斟酌。对不清楚的契约条款，必须清晰地界定内容，增强契约内容的完备性。在PPP项目的建设全寿命周期，社会资本应自觉履约，也要在证据充分的基础上，及时对政府机构的违约行为进行申诉，依法维护自己的权益。

由于PPP项目周期漫长，环境易发生突变，社会资本应力争加大契约关系的可调性，使之能够在突变状况发生时，确保自己的合理利益得以保障。在争取契约关系的调整时，社会资本应拿出充足的证据，同时也要避免只考虑自己的利益的倾向。

社会资本还应该知道，提升PPP项目契约治理水平，虽然总体上有助于经营绩效的优化，但也存在着过犹不及的风险。如在契约订立时，花费过多时间和精力，必然加大契约订立成本，从而有可能降低回报。

(三)本文关于PPP项目中政府机构方提升契约治理水平的建议

政府机构应该完善PPP相关法律法规及制度体系。一般意义上讲，契约的有效缔约、严格履行和合理调整，需要明确的法律法规加以保障。对于基础设施建设PPP项目，更需要完善的制度体系加以保障。

表10 契约治理与项目管理绩效关系的假设验证情况

表11契约治理内部关系的假设验证情况

政府机构还应该加强基础设施建设领域的全寿命周期管理，提高PPP项目全寿命周期的规范性。政府机构还应该借助各种智库对PPP项目进行全面的研究，从而可以提高对PPP项目的风险管理能力。基于关于PPP项目的风险管理，不仅可以降低PPP项目盲目上马而导致的投资风险，更可以帮助社会资本通过科学运营降低其投资风险。政府机构运用其对全社会投资信息的全面掌控帮助社会资本降低投资风险，将有利于社会资本积极参与基础设施项目的建设。

由于政府机构既是外部监管者，又是PPP项目的直接投资者，因此，还需要争取规范处理这两者之间的关系，在政府机构与社会资本在PPP项目运营过程中因契约争议中，政府机构应避免既当运动员，又当裁判员。

在PPP项目中，政府机构一定要注意均衡匹配双方在项目中所承担的风险和所拥有的权利。在契约签订时，政府应合理确定自己的投资与责权利，也要给予社会资本合理确定自己投资和责权利的机会。在项目实施的过程中，尤其是当发生未曾预料的随机状况时，政府机构应积极进行合理的调整，确保双方在新的形势下依然合理分享收益和合理分担风险。政府机构在PPP项目发生突发状况时，既不能凭借自身强势地位将本该自身承担的风险转嫁给社会资本，也不能盲目承担不该自身承担的风险。