贵州省易地扶贫搬迁城镇化集中安置评价分析

张新民

易地扶贫搬迁是党中央确定的“五个一批”精准脱贫工程之一。 “十三五”期间，全国将对1000 万建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁工程。贵州省规划搬迁188万，其中贫困人口150万，搬迁贫困人口占全省贫困人口的1/3、约占全国搬迁贫困人口的1/6，是全国搬迁规模最大、人数最多的省份。截至2019年4月底，累计完成搬迁任务144万人，任务完成率76.6%。为深入了解贵州省易地扶贫搬迁情况，笔者进行了实地调研，现报告如下。

一、贵州省易地扶贫搬迁城镇化集中安置的主要做法和经验

贵州省地貌特殊，山地和丘陵占全省国土总面积的92.5%，大多数贫困地区属于一方水土养不起（富）一方人的地方，实行易地扶贫搬迁是不得不为的措施。贵州易地扶贫搬迁安置方式经历了从2015年以农村安置为主、到城镇安置为主、再到2017年开始全部到乡镇驻地或者县城（城市）驻地集中安置的演进过程。

（一）高站位的决策

城镇化是新时代最鲜明的特征。国际规律显示，城镇化率在30%—70%的时候，城镇化处于快速发展时期。2018年贵州省常住人口城镇化率为47.52%，正处于城镇化快速发展时期，贵州省顺势而为，实行了城镇化集中安置的方式。省委省政府进行了顶层设计，制定出台了易地扶贫搬迁“六个坚持”“五个三”“五个体系”政策①，系统解决了搬迁谁、搬到哪、怎么搬、搬后怎么办等全环节、各方面问题。

（二）高起点的规划

贵州省坚持以产定搬、以岗定搬，在易地扶贫搬迁安置点选址和前期规划时，开展就业市场与搬迁劳动力“双向调查”，根据安置地可就业岗位和可脱贫产业合理确定安置点建设规模，本地难以满足就业需求的，支持跨行政区域搬迁安置，确保搬迁群众在安置地充分就业。在安置地综合考虑地质条件、交通、防灾减灾条件，选择在县城（乡镇）驻地或者周边，同步规划了产业园区、扶贫车间，生产生活配套齐全，能够接受城镇基础设施和公共服务的外延。

（三）高速度的建设

贵州省实行“省负总责、市州统筹、县为主体”的管理体制和省级统筹、统贷统还的资金保障机制，县级层面不需要考虑资金筹措，确保一心一意抓落实。资金上实行封闭管理、独立核算的工作机制，确保资金从上到下全流程“专款专用、物理隔离、封闭运行”。易地扶贫搬迁项目从选址设计到建成搬迁入住，建设周期一般为18个月。

（四）高效率的搬迁

贵州省实行建档立卡贫困户人均自筹不超过2000元、户均不超过1万元的政策，不增加搬迁贫困户的负担。针对农民搬迁意愿有反复的现象，政府耐心做思想工作，有的干部进村入户达上百次。晴隆县三宝彝族乡综合运用“小手拉大手”学生率先搬、“搬砖法”分区搬、群众自愿分步搬、干部包保搬、亲戚带动搬、民族协会引导搬等方式，提升群众对搬迁脱贫的认可度、支持率。

（五）高质量的服务

贵州省通过建立健全五个体系，解决好搬迁安置区后期扶持和社区管理问题。一是政府招商引资在迁入地建设了工业园区、标准化厂房等扶贫车间，同时给予安排一定数量搬迁户就业的企业免一年租金等政策。二是采取东西部扶贫协作的方式，从发达地区引进企业进行培训，提升新市民的能力建设，确保有劳动力的家庭至少1人就业。黔西南州自2017年底开始探索实施“新市民计划”，从规划建设、产业发展、文化旅游、教育、就业创业、卫生健康、资源权益、政策措施、兜底保障、社会治理、政策宣传、社区党建、智慧服务13个方面，推出了一揽子配套措施。

（六）高满意度的融入

贵州省针对扶贫搬迁群众社会融入难、社会交往难、社区参与难、心理融入难等问题开展市民化培训，实现“应培尽培”。册亨县通过集中开展学习培训、举办文体活动、开办志愿者夜校及民族文化月活动等，增加沟通交流机会，让新老市民和各民族真心相融。注重党建引领，在新市民居住区创新“党总支+党支部+楼宇党小组”的组织架构，构建党务微信矩阵，让搬迁群众切实感受到组织温暖，让政策宣传实现全覆盖。实行领导干部与新市民结亲帮扶机制，提供即时、多元化服务。册亨县纳福街道通过选派干部到百口乡安置区任职、当地人带动新市民的办法，带着新市民跳广场舞，教新市民如何坐公交车、如何适应城市生活。一些企业深入到贫困户家里，与贫困户交朋友，解决生产生活中遇到的难题。随机入户调查结果显示，搬迁群众的满意度高达97%以上。

二、产生的效果和溢出效应

（一）提升了政治影响

贵州省易地扶贫搬迁城镇化安置相比农村安置，投入高、说服工作难、后续发展挑战大，是一项急难险重的历史任务，也是城镇化弯道超车的一个重要路径。在农村就地安置比较容易做，投入的资金不是太多，但除了住房有所改进外，周边的配套等没有发生根本改变，随着农民外出务工的增多，5—10年内会有大量的房子空置，造成国家财政投入的浪费。此外，易地扶贫搬迁使基层党员干部的工作内容更加饱满，学会了做群众工作，提高了执行能力，锤炼了一支信念坚定、勇于担当、作风过硬、清正廉洁的基层干部队伍。

（二）提高了经济效益

微观方面，农民从乡村走向城镇，可以利用厂房、资产、劳动力、资金、技术、技能、信息等各类生产要素，工作的内容更加丰富多元。收入和消费都会增加一倍多（2018年全国城乡人均可支配收入比为2.69：1、城乡人均消费支出比为2.15：1）。农民脱离第一产业，从事二三产业，其劳动生产率增加到4倍左右（2017年全国农业人均产值3.13万元，非农产业人均产值达到13.43万元，非农产业的劳动生产率是农业的4.3倍）。

宏观方面，贵州省188万人全部完成搬迁，将为全省提高城镇化率贡献约5个百分点，使乡村贵州走向城市贵州，增加的社会财富会更多。按照2018年我国一般公共預算收入占GDP20.4%的比例计算，将来的财政收入会不断增加。

（三）增加了社会效益

一是居住条件发生了改变。在城镇有套房子是农村人不敢奢望的梦想。易地扶贫搬迁入住的房子，土地成本和建安成本是政府来承担，相当于保障房，降低了农民进城的成本，抑制了城市房价上涨。

二是部分搬迁贫困农民享受了“农低保”转“城低保”政策。对搬迁入住的原已纳入农村最低生活保障对象，按政策规定将其纳入安置地城镇居民最低生活保障。对原未享受农村最低生活保障、但符合城市低保条件的，经搬迁户申请，民政部门审核符合政策条件的，全部纳入安置地城市居民最低生活保障。

三是阻断了贫困代际传递。搬迁群众进城后，贫困家庭的孩子能够同等享受城镇优质教育资源，彻底阻断贫困代际传递。搬迁群众边学习边模仿，适应了城镇生活，自身素质不断提升。

四是激发了农民创业就业的激情。搬迁群众生产生活的平台发生了改变，认识的人、朋友圈、接触的事情扩大了。少数民族的陋习、婚姻及生育观念也发生了改变。激发了草根英雄的内生动力，使原有的劳动力向人力资本转变，整个社会获得了人口红利。

五是避免了农村病的发生，给迁入地带来了活力。易地扶贫搬迁避免了由于农民外出务工带来的“留守儿童、留守妇女、留守老人”问题，以及“土地空置、乡村空巢、产业空心”等问题，使大部分搬迁群众就近就地就业，家庭团聚，安居乐业。易地扶贫搬迁使农民从农村进驻城镇，增加了城镇人口，缓解了城镇的老龄化程度。同时，搬迁是以实际人口为基础的，将之前计划生育超生的人群也纳入其中，体现了党和政府以人为本的执政理念。

（四）扩大了生态效益

一是节约了用地，改善了环境。城镇化集中安置占地少。大规模人口从生态脆弱的深山区、石山区迁入城镇，改变了生产生活方式，大大减轻了迁出地生态环境承载压力，降低了自然灾害的发生。对旧房拆除后的宅基地实行复垦复绿，利用退耕还林政策对25度以上坡耕地进行生态修复，防止水土流失和石漠化，有效破解了“越穷越垦、越垦越穷”的恶性循环。

二是有利于开展碳汇交易。易地扶贫搬迁后实施的退耕还林、复耕复绿政策增加了森林面积，可以与发达地区开展生态价值交换。2018年贵州省启动实施单株碳汇精准扶贫试点，按每株碳汇3元/年价格计算，贫困户在2亩林地里种植450株树苗，可实现年均增收1000余元。开展生态旅游增加了经济效益，为绿水青山变成金山银山探索了实践路径。

（五）弘扬了文化传播

在安置区配套建设了文化基础设施，对少数民族传统历史文化进行了发掘、整理、抢救、传承和保护。黔西南州实行绣娘计划，进行了土布手工艺的传承。晴隆县三宝彝族乡规划中结合民族文化元素，台阶式建筑布置巧妙地将“牛头”“虎头”运用于建筑布圖中，组建“苗族芦笙”“阿妹戚托”舞蹈队，激发新市民后续发展内生动力。

（六）改善了城乡结构

搬迁后，县城和乡镇建成区扩大、人口增加使第三产业更加发达，增加了城镇发展韧性。通过易地扶贫搬迁，安龙县城建成区面积由10平方公里拓展到30平方公里，城区人口将由7万人增加到10万人左右，城镇化率将由43%达到50.67%。有些县正在为县改市做准备，无疑会增加我国的城市数量，缓解收缩型城市趋势。

（七）增强了国际影响

国内外城镇化进程都经历过一个阵痛的过程。贵州省的易地扶贫搬迁，使群众走出大山，搬进城镇，虽然也经历了破茧成蝶一样的搬迁痛苦，但保留了农民的耕地、林地、资产等，人均居住面积20平方米，居住环境发生了根本性转变。此举为世界脱贫和城镇化发展提供了中国经验、中国做法和贵州模式。

三、存在的困难和问题

（一）搬迁动员和旧房拆除难

村民留恋故土，对搬出去以后的日子心里没底，对承包地、山林地、宅基地的流转和盘活有抵触情绪。也有不少农民长期在外打工，动员难度较大。政策规定，旧房拆除复垦复绿后才能开展城乡建设用地增减挂钩，因不少旧房是在最近三五年修建的，有的达到二到三层，资金投入也比较多，有的还没有还清房屋的借贷，对拆除旧房有一定的抵触情绪。

（二）存在结构性失业的问题

针对年龄偏大、以农业为主要就业方式、文化程度偏低、少数民族语言沟通有困难、不适应企业管理约束等人群，存在着人岗难匹配的结构性失业问题。也有农民工外出打工、在外不适应返回的现象。有些安置点周边产业大多处于启动阶段，就业带动力差。

（三）搬后治理难

搬迁安置的新市民，大部分来自偏远地区，不管是文化素质、劳动技能还是家庭生活、社会生活等与城市生活要求均还有一定的差距，而一些老旧习惯、不良习惯在短时间内难以改变，“等靠要”思想严重，自主脱贫意识淡薄，这些都给新市民融入城市新生活带来不小的压力和挑战。

（四）资金筹措难

调研了解到，不少搬迁贫困户没有承担自筹部分的资金，零负担就住进了新房。由于易地扶贫搬迁后期管理服务等资金为县级自筹，不少县财政极度困难，基础设施和公共服务的配套资金自筹不足，尤其是教育投入的缺口比较大，需要上级财政给予配套。

四、政策建议

（一）走群众路线，全方位做通搬迁群众的思想工作

易地扶贫搬迁城镇化集中安置是政府以“空间”换取“时间”，让山区贫困户快步过上好日子的重大举措，也是一项复杂的系统工程，政策性强、难度大。要教育搬迁群众处理好长痛与短痛的关系、局部与整体的关系、算大账和算小账的关系、算眼前账和算长远账的关系，主动配合政府的搬迁拆旧决策。

（二）强化后续扶持，解决搬迁群众的就业难题

搬入地要加快建设产业聚集区、工业园区、双创园区，加大招商引资力度和政策支持力度，重点引进培育一批劳动密集型企业。大力开展搬迁贫困户的职业技能培训和指导，增强自身发展能力与动力。充分发挥东西部扶贫协作及对口帮扶单位的桥梁纽带作用，积极引进有品牌、有市场、有实力的企业到迁入地创业发展。实行分类指导、精准对接、因人因户施策的方式，对有劳动能力的搬迁家庭实现就业帮扶全覆盖，确保他们有业可就、稳定增收、实现脱贫。

（三）强化公共服务和社会治理，加快搬迁群众社会融入步伐

按照均等、普惠、便捷的原则，合理配置教育文化、医疗卫生、社会保障、社区服务等公共资源。遵循科学化、网格化、规范化要求，合理设置管理单元和管理机构，建立健全村民自治、党群组织、治安防控等机制，确保社区和谐稳定。通过精神文明建设、感恩教育、社会交往交流等途径，使搬迁群众逐步改变陈规陋习、尽快适应新生活，不断增强认同感、归属感、安全感和幸福感。

（四）调动全社会力量，多渠道解决后续扶持发展的资金问题

防止政府大包大揽，搬迁群众自筹部分的费用还是要让搬迁群众进行承担。鼓励采取PPP等方式开展基础设施和公共服务的配套建设。围绕“两不愁三保障”主要目标，严格规范易地扶贫搬迁资金用途，针对安置点商业用房等盈利性设施建设情况，要厘清资金来源、明确责权利关系。加快推进拆旧复垦复绿工作力度，择机开展城乡建设用地增减挂钩政策的省内和跨省交易，为后续发展提供资金支持。

注：

①“六个坚持”：坚持省级统贷统还、坚持以自然村寨整体搬迁为主、坚持城镇化集中安置、坚持以县为单位集中建设、坚持不让贫困户因搬迁而负债、坚持以产定搬以岗定搬。

“五个三”：盘活搬出地的承包地、山林地和宅基地“三块土地”;统筹就业、就学和就医“三大问题”;衔接低保、医保和养老保险“三类保障”;建设搬入地经营性公司、小型农场、公共服务站“三个场所”;探索搬入地集体经营运行、社区服务管理、群众动员组织“三种机制”。

“五个体系”：基本公共服务体系、培训和就业服务体系、文化服务体系、社会治理体系、基层党建体系

（作者单位：国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心）