自贸区升级战略：40年中国改革开放再出发

张茉楠

当前，经济全球化走到十字路口。面对全球新态势，是封闭，还是开放？是对立，还是合作？是选择参与治理，还是选择独善其身？都面临着方向性的选择。世界史证明，哪里有开放的通道，哪里就有经济繁荣的发展脉络。面对多边贸易体系遭遇重创背景下，中国坚定推动开放型经济新体制以及开放型世界经济体系建设，升级自贸区战略，全力打造自贸区战略的制度框架，将有望为国际复杂变局下赢得主动，创造新的“战略机遇期”。

一、自贸区六周年记：中国自贸区战略全面升级

自2013年9月，首个自贸区在上海挂牌成立以来，上海自贸区就引领中国开始新一轮的改革探索，积累了一些制度创新成果。此后，中国自贸区版图也逐渐扩容，2015年设立的广东、天津、福建自贸区，2017年设立的辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西自贸区，以及2018年的海南全岛自由贸易试验区等。然而，整体上看，能够比肩全球先进自由贸易区的并不多。在要素自由流动、金融体制、监管体制等方面还有诸多障碍，自由化程度低。特别是我们现行自贸区并非税收价值洼地，基本沿用的是保税区的优惠政策，如出口退税、保税加工等，减税的功能不突出，制度建设的实质性突破也不多。

更为严峻的是，我们正遭遇百年未遇的大变局，国际经贸规则变化正是全球经济秩序大调整大变革的突出体现。2018年以来，全球范围内先后有CPTPP、EPA、USMCA，以及欧盟与南方共同市场（Mercosul）等超大自贸协定签署。在新一轮国际经贸规则构建过程中显现的全方位覆盖、多元化领域、高質量、高标准等特点，以及在原产地规则、知识产权保护、服务业开放、数字贸易、环保劳动、竞争政策和国有企业等的变革趋势，对我国应对内外部变化形成全新挑战。

正是基于此，2019年深圳中国特色社会主义先行示范区、上海自由贸易试验区临港新区，加之近日国务院《中国（山东）、（江苏）、（广西）、（河北）、（云南）、（黑龙江）自由贸易试验区总体方案》出台，中国已陆续批准并建设了三批自贸试验区，共18个自贸区。由此，形成了一个南北东西联动、海陆联动、内外联动、全国一盘棋的开放新格局，标志着自贸区战略进入了2.0的升级版本。

可以说，自贸区建设从1.0升级到2.0，是我国在新形势下适时而动、扩大开放和全面深化改革的重大战略决策。与1.0版本不同的是，自贸区2.0版本不仅在物理结构上更加注重产业竞争优势的提升，在功能制度上特别强调特殊功能的塑造，如包括监管、税制等方面突破，更加注重规则等制度型开放。因此，从自贸区1.0到自贸区2.0的不仅是“量的变化”，更是“质的变化”，其内核就是“制度先行”：对内，逐步形成以“负面清单”为主要抓手，对过去政府以审批为主的管理模式进行颠覆性创新，同步推进以贸易便利化为重点的贸易监管制度、以资本项目可兑换和金融服务开放为目标的金融创新制度、以政府职能转变为核心的事中事后监管基本制度，创造更加自由化、便利化的营商环境;对外，深入融入全球经济体系，参与并引领全球新一轮国际经贸规则的重构，进而探索形成面向未来的自贸区高水平的制度框架。

二、18个自贸区将被赋予“更大改革创新自主权”

十九大报告提出贯彻新发展理念，建设现代化经济体系，赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港。这种“自主权”在新版自贸区改革方案中得以充分体现：

一是加快先行先试。当前改革开放已经进入“涉险滩”的阶段。近期李克强总理主持召开国务院常务会议，听取赋予自由贸易试验区更大改革创新自主权落实情况汇报，在支持自贸试验区在改革开放更多先行先试方面，给予更多保障，加大向自贸试验区下放省级管理权限，尤其是投资审批、市场准入等权限。如上海自贸区新片区就肩负着“特殊经济功能区”“更大改革创新自主权”等特殊使命。新片区将着力发展离岸经济、创新经济、总部经济和数字经济，强化实施差别化的探索，形成适应转口贸易、离岸贸易、服务贸易发展的制度安排，在贸易升级、金融开放、市场要素枢纽、新兴产业领域的大胆试点，将被赋予更大的改革开放自主权。

国家发展改革委、商务部近期也发布了《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》。新片区方案就率先在上海自贸试验区取消商用车、乘用车外资股比限制，率先试点取消证券公司、证券投资基金管理公司、期货公司、寿险公司外资股比限制，争取持牌金融机构新型金融业务牌照率先落地，为下一步全面开放积累经验，对标最高标准、最好水平，大胆试、大胆闯、自主改，打造国际一流营商环境。

二是彰显特色优势。此次发布的6个新设自由贸易试验区总体方案，充分利用各地资源禀赋优势与区位优势，形成各有侧重、各具特色的试点格局，积极服务“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、东北振兴、长三角区域一体化发展、海洋强国等国家战略。对于新批设立的3个边境省份（广西、云南、黑龙江），分别面向东盟、南亚、东北亚及远东区域，就充分体现了通过区位优势打造内外联动，促进区域经济一体化的战略构想。例如，黑龙江自贸区凭借老工业基地的产业优势，以及毗邻俄罗斯的区位优势，重点发展高端产业集聚，建设面向国际陆海通道的陆上边境口岸型国家物流枢纽，打造中俄战略合作东北亚开放门户，深化“中蒙俄经济走廊”合作，推动“一带一路”与欧亚经济联盟的战略对接。而广西、云南作为“21世纪海上丝绸之路”的重要节点，通向中南半岛与东盟陆海相连，是中国对接东盟的重要门户。因此，广西、云南自贸区的落地将会加快中国东盟自贸区升级版建设，也将成为有望达成的亚洲地区规模最大的自由贸易协定谈判RCEP的前沿地带。

再比如，山东不仅是海洋大省，青岛、烟台、日照等现代化港口优势明显，而且毗邻日韩。数据显示，日本是山东第三大外资来源地。按照2018年联合年报统计，全省存量日资企业1422家，营业收入719.6亿元;韩国是山东第二大外资来源地。根据2018年联合年检数据，韩国在山东现存投资企业4363家，营业收入1668.4亿元人民币。未来加快发展海洋特色产业、港口集群和探索中日韩三国地方经济合作等方面可以挖掘更大潜力。

此外，建设开放性产业体系，促进高端产业集聚是本轮自贸区改革的“亮点”。多年来，我国新设立的一些高新区或自贸区普遍缺少挖掘产业特色的基础，导致更容易偏向于国家政策导向的产业，为了追求业绩考核，对产业合理性、可行性的科学论证往往不足。特别是“招商引资、土地出让、政策优惠”的粗放型发展模式，导致各园区发展产业混合定位现象突出。产业雷同如同高新区的“魔咒”，已经在一定程度上制约园区的发展。而新一轮自贸区改革方案中强调不同自贸区的产业基础与资源禀赋，以上海为例，上海自贸区新片区改革方案有别于以往自贸区分工模糊、产业结构雷同、政策取向相似的问题，新片区各片区功能分工明确：保税片区重总部经济;陆家嘴片区重金融;张江片区重高新产业;金桥片区重先进制造（汽车、智能制造等）。

三是对标国际高标准。当前全球贸易协定和经贸规则覆盖面更广，不仅包括经济因素，更包含了众多非经济因素;成员国不仅要受贸易规则的约束，还将受到法律法规、生态环境、商业模式要求等多方约束。传统经贸规则以商品、服务或投资跨越关境时的措施为主要对象，包括关税、配额、数量限制、海关监管等，到此后非关税削减等“边境上壁垒”层面，以及越来越关注到“边境后壁垒”层面以及“跨边境互通互联”，逐步涵盖服务贸易、知识产权、竞争政策、电子商务等后边境规则，并不断提升法律可执行程度。

深度融入全球经济以国际高标准、高水平为标杆，对标国际通行规则和管理体制。当前 “负面清单+准入前国民待遇”模式成为自贸区改革的重要模板，以自贸试验区的高水平开放引领高水平发展。在知识产权保护、劳工标准、环境标准、促进中小企业发展、竞争中立和市场透明，以及重视服务贸易和投资规则并密切关注新议题方面充分体现了接轨新一轮国际高标准规则的积极尝试。早前，为贯彻上海“扩大开放100条”相关要求，上海市政府印发《中国（上海）自由贸易试验区跨境服务贸易负面清单管理模式实施办法》和《中国（上海）自由贸易试验区跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2018）》，探索实施跨境服务贸易负面清单管理模式。

此次新片区提出实施七方面的举措：公平竞争的投资经营便利、高标准的贸易自由化、资金便利收付的跨境金融管理制度、高度开放的国际运输管理、自由便利的人员管理、国际互联网数据跨境安全有序流动、具有国际竞争力的税收制度和政策。全面对标国际公认、竞争力最强自由贸易园区，意味着上海自贸区新片区将在口岸风险有效防控的前提下，实施更高标准的“一线放开”“二线安全高效管住”贸易监管制度，充分体现了比照全球高标准的积极实践。

三、以制度创新全面激发新一轮改革开放的红利

自贸区新高地，首先应该是制度创新的高地。中国新一轮的改革开放需要强有力的倒逼机制，下一步自贸试验区的创新探索，将进入“深水区”，涉及重大的制度层面的革新与突破。在国家没有明确的情况下，突破现有体制机制的束缚，创新市场准入机制，当然有成功，也会有失败，但是无论如何都值得鼓励。

就上海自贸区新片区方案而言，其诸多首创式改革也大大超出预期。值得关注的是，方案明确增强自由贸易账户（FT）功能，设立国际贸易“单一窗口”，为建设金融科技中心、全球资产管理中心等一大批战略举措，这显然是为迈向自由贸易港的最终目标迈出的关键一步。

自由贸易港是改革开放向纵深发展的必然要求，也是自由区战略升级的必然结果。可以预见的是，即将迎来的上海自贸区新片区将有望后续升级为自由贸易港。由“区”到“港”，这标志着自贸区模式的探索进入全新的阶段。自由港是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区，与自贸区相比，自由港拥有更廣泛的区域、更大程度的自由流通、更特殊的运作模式，其核心是“境内关外”海关特殊监管区。自1547年意大利在热那亚设立第一个现代意义的自由贸易港以来，目前全球有600多个自由贸易港和2000多个与自由贸易港的内涵和功能相似的自由经济区域。世界著名的自由港香港、新加坡、迪拜、汉堡、纽约、伦敦、鹿特丹、巴拿马之所以能够成为主导国际贸易的枢纽、集散地和交易中心就是因为其在制度安排、优惠措施、服务特点上有更大的优势。

目前，全球自由贸易港制度基本是在《京都公约》要求下，结合各国实际情况，建立符合国际惯例的完整政策，实现贸易、投资、人员、信息等进出自由。世界范围内较为活跃的自贸区，其各有特色的税收优惠政策对于推动自贸区发展起了关键作用。以迪拜自贸区为例，根据迪拜政府的相关规定，自贸区内企业可享受100%外资拥有、50年免除所得税、期满后延长15年免税期、无个人所得税、进口完全免税、资本金和利润允许100%遣返以及充足的廉价能源等政策。不仅如此，在世界所有自由贸易区的类型划分中，迪拜被认为是贸工结合、以贸为主的典型。这是因为尽管迪拜的自贸区设立在本国领土内，却被认作海外生产中心;在自由贸易区内经营的公司均被视为境外实体，或独立于阿联酋法律监管外的公司。显然，在法律、税收等方面提供良好的保障是大量外资企业进入迪拜自贸区的根本原因，也促使迪拜自贸区迅速崛起。

而就全球范围内来看，推动“零关税、零壁垒、零补贴”，即“三零”规则正成为新一轮区域自由贸易协定谈判的前沿性议题。特朗普在七国集团（G7）加拿大峰会上首次提出了“三零”目标，并将取消美欧非汽车工业产品的关税、非关税壁垒和补贴写入2018 年7 月美欧发表的联合声明中，尽管目前还是个“悬而未决”的提议，但毕竟这是未来的大趋势，也可能成为高标准自贸谈判的焦点议题。2018年7月，日本与欧盟签署日欧EPA，这两大经济体占全球经济总量的30%、贸易总量的40%，内容涉及取消关税、破除非关税壁垒及扩大服务贸易、开放服务市场、电子商务等多个方面。2018年9月美墨加（USMCA）达成，主要内容涉及三国间农产品贸易实现零关税、汽车配件零关税，不对出口到对方市场的产品使用出口补贴或WTO特殊农业保障措施等一系列条款。已经生效的CPTPP继续延续TPP对关税的规定致力于将目前的关税水平降为零。“三零原则”不仅促进了市场的公平竞争，消除了政策扭曲，极大的提升区内企业的竞争优势。而当前，我国国内现有自贸区，以及新设立的自贸区暂时都还没有完全免税的做法，以及实施“三零”的战略举措，这也是中国版本的自贸区与西方国家的重大差距，而如能在自贸区改革上落地，则会在很大程度上缓解贸易摩擦的制度性因素，从长远看势必产生更为持久的动力之源。

改革开放40年，中国再出发！

（作者为中国国际经济交流中心美欧所首席研究员）