构建高标准自贸区网络的对策分析

李馥伊

当今世界正面临百年未有之大变局，我国所处的国际经济格局发生了深刻变化，全球经贸规则面临重构，各主要经济体纷纷在新一轮规则重构中抢占话语权、主导权。与此同时，我国国内的深化改革已进入攻坚期和深水区，亟需处理好政府与市场的关系，进一步优化营商环境、加强与国际通行经贸规则对接。在这种形势下，准确把握国际经贸规则变化趋势，进行自贸区网络高标准建设更加刻不容缓。我国自贸区战略实施以来取得了举世瞩目的成就，但在规则的“高标准”“广覆盖”方面与新一轮国际高标准自贸协定仍存在不小的差距，阻碍了我国与大型经济体构建自贸区的进程。要对接国际高标准规则，不仅要深入研究当前国际经贸规则的变化，还要从体制机制建设入手，从源頭上改善市场预期和营商环境，从制度上提升自由化和便利化水平。

一、我国高标准自贸区网络建设的成就与不足

我国自贸区（FTA）战略实施以来取得了快速发展。截止到2019年7月，我国已和澳大利亚、韩国、瑞士、新加坡、东盟等24个国家和地区签署了16个自贸协定，区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、中日韩、中国—海合会等13个自贸协定正在积极谈判之中，中国—哥伦比亚、中国—加拿大等8个自贸区也正在研究中。从自贸协定数量看，我国所签署的自贸协定数量次于欧盟（42个）、韩国（18个），高于美国（14个）。从自贸协定涵盖的贸易量来看，我国所签署的自贸协定已覆盖全球40%的货物进出口贸易额。从自贸协定的议题来看，在中韩和中澳自贸协定中，已涉及到环境、标准、劳工、竞争中立等“21世纪新议题”。

同时也应该注意到，我国所签署的16个自贸协定中，有9个签约对象均为亚太地区的中小型经济体。我国和美国、日本、欧盟等全球性和区域性大型经济体的自由贸易协定谈判还未达成，我国与美国的双边投资谈判也已搁置。我国与主要经济体的自贸协定谈判进程缓慢，部分原因在于现阶段我国自贸协定的规则标准与大型经济体间自贸协定的标准仍有较大差距，尤其是在对标规则的“广覆盖”和“高标准”方面还有待提高。

在“广覆盖”方面，随着我国经济发展水平的不断提高，自贸协定规则所覆盖的领域也在逐步拓宽，从早期集中于关税减让、原产地规则等传统领域逐步涉及跨境电商、透明度等议题。但相较全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）、美墨加协议（USMCA）等高标准自贸协定，我国FTA规则中涉及的“21世纪协定”边境后议题仍然偏少（详见表1）。

在“高标准”方面，虽然我国在货物贸易关税减让、原产地规则、技术壁垒等传统议题已经形成了一套成熟的理念和模式，但在数字贸易、知识产权、劳工、环境等非传统领域议题方面，我国的规则设计理念、设计能力和法理基础较美日欧差距较大，尚未形成“中国FTA规则”。如在数字贸易规则方面，我国已明确表示将致力于在跨境货物贸易及物流、支付等相关服务，在跨境电子商务便利化、电子签名、电子认证、在线消费者权益保护等领域建立规则，但迄今为止，我国的FTA无一纳入该领域相关规则。且就规则本身而言，USMCA、CPTPP的数字贸易规则设计能力要显著强于我国，相关章节不仅覆盖了基于网络的跨境商品流动，而且强调跨境数字服务流动。再比如，在劳工规则方面，USMCA劳工章节新增禁止对实施权利的劳工施以暴力、保护移民劳工、反对对特定工作场所和特定职业的歧视、保障女性平等权利等条款。除正文条款外，USMCA还在美墨劳工合规双边换文中进一步加以规制，要求墨西哥做出改善劳工权力、加强劳工执法的承诺。

二、新一代高标准自贸协定经贸规则的特征及对比

近年来，国际经济格局发生深刻演变。一方面，新兴经济体和发达经济体的增长速度已经逐渐形成前者占优的“剪刀差”，基于这一变化，过去“被平衡”的广大新兴国家主动提出自己的诉求，要求在全球治理体系的重建中建立能代表自己利益的经贸规则。另一方面，二战以来，发达国家主宰着“中心—外围”的全球治理体系，长期向其他国家输出各类“规则”“标准”“秩序”和“最佳实践”。但2008年金融危机之后，发达国家民粹主义涌动、掀起逆全球化浪潮，尤其是特朗普上台以后，美国退出多个全球治理框架，导致部分全球治理领域出现真空甚至赤字。

在此背景下，经贸规则的重塑正在加快推进，发达经济体与新兴经济体在构建国际规则方面的博弈更加激烈。发达经济体所提出的新一轮高标准经贸规则不仅关注边境措施的改革，更加关注边境后措施;既有传统的议题，又有反映新兴贸易业态的议题。部分议题和高标准规则是与我国既定政策方向一致、我国部分占优的领域，比如数字贸易;部分议题和高标准规则虽超越我国发展阶段，但与我国既定方向一致，比如知识产权;部分议题与我国既定政策差异明显，甚至存在根本利益冲突，比如国有企业等。这些经贸规则层面的变化，给我国构建高标准自贸区网络带来了机遇和挑战。

（一）高标准自贸协定中数字贸易规则架构及特点

当前新一代高标准自贸协定如CPTPP、USMCA等，所指数字贸易内涵不断扩大，相关规则不仅涵盖了狭义上的网络购物，而且重点关注“数字产品”的贸易，即可以通过电子方式传输的计算机程序、文本、视频、图像、录音等其他数字编码产品的跨境流动。

CPTPP数字贸易核心规则主要有以下几点：一是坚持网络自由开放、禁止对数字产品征收关税、确保贸易伙伴不会采取保护性措施。二是要求贸易伙伴允许跨境信息自由传输，不得强制要求设备本地化。三是认可各国有制定自己监管规则的权力，即当信息跨境自由传输、数据自由存储与实现合理公共政策目标相冲突时，可不遵守相关“自由”规则。USMCA数字贸易章节保留了CPTPP电子商务章节绝大部分内容，但对几处关键环节进行了修订，体现了USMCA更高标准、涵盖范围更广的特征。从删减内容看，USMCA删除了非歧视待遇条款“本条不适用于广播”的规则，扩大了规制范围。USMCA有关设备本地化（数据存储本地化）的措辞更加严格，删除了缔约方可以公共政策为理由强制要求设备本地化的例外条款（详见表2）。