基于平衡记分卡的河长制绩效评价模型设计

洪轶帆

(浙江工业大学 管理学院，浙江 杭州 310023)

1 河长制

全面推行河长制无疑在河道整治中起到了关键作用，但如何进一步完善河长制考核问责与激励制度、优化绩效评价方法，对加强河道治理和推动水环境改善具有深远意义。

1.1 杭州市河长制管理体系运行现状

杭州市河长制从2013年11月提出方案至2016年在全市各城区全面推行至今，历时近6年。杭州以《关于全面推行“河长制”的实施意见》《关于进一步明确“河长制”工作职责要求的通知》等文件为工作准则，以扁平化管理模式大力推进河长制工作，采用“指尖上的智慧治水”方式做到治理信息公开、公正、透明。在2017年底公布的全市河湖名录中，提前实现河道湖泊和小微水体河长制全覆盖，全面消除了劣V类水。

杭州治水成绩突出离不开卓有成效的考核机制。从2014年起，河长制工作实行分级考核，以定期考核、日常抽查、社会监督相结合的方式，用环境基础设施建设、污染治理、河道整治、政策保障与长效管理、水环境质量等5项指标实施考核工作。

近几年来，杭州全市河长制工作稳步推进，全面完成了三级河长体系构建，完善了河长制工作方案及河道治理方案，全面开启了河长履职电子化考核工作和年终河长制考核工作，顺利完成了“污水零直排区”试点工作。水资源保护、河湖水域岸线保护、水污染防治项目建设、水环境治理、水生态修复、执法监督等各项任务指标逐一完成。在2017年底全面剿灭劣Ⅴ类水体后，下一步的工作目标是到2020年，使河道水质指标较2017年提高20%以上。

1.2 河长制推行中存在的主要问题

河道管理工作对象复杂、范围广泛、任务繁重，需要各职能部门、街道社区与公众共同参与，面对着动态的、海量的信息及跨行政辖区的治理盲区。在河长制管理推行过程中，也暴露出整治计划的总体规划性不强、部分河长业务能力不足、河长制考核激励机制不够完善、监督机制不够到位、公众参与度不高等问题，另外还存在重技术轻管理、重结果轻过程、重硬件投入轻软件配套等现象。这些问题都是河长制工作推进的“拦路虎”，是值得深入思考和改进的方向。

2 杭州市区级河长制绩效评价方法及存在的问题

2.1 杭州市下城区现行河长制绩效评价方法

杭州市下城区位居杭州市的核心位置，区域总面积31.46平方公里，辖8个街道、74个社区。区内共有河道31条，河道总长度70公里，有分布于南部的运河和北部的上塘河两大水系，共有区、街道、社区三级河长以及小微水体负责人、民间河长214名。目前，杭州市下城区各街道、部门已逐步建立和完善严格、清晰的河道管理分级责任体系，从制度上把责任落到了实处。以《浙江省2017年度河长制长效机制评价细则》(见表1)为准则，把握《下城区全面深化“河长制”工作方案(2017—2020)年》目标主线，制定了《下城区河长制督查及问责激励办法(试行)》(见表2)，建立暗访、督办、约谈“三步走”机制，以自查与督查相结合、督查与督办整改相结合、明查与暗访相结合、督查与问责相结合的四大原则，充分把握河长制网格信息化管理的优势，发挥河长制的关键作用。

实际推行中，杭州市及下城区重点督查各街道级、社区级河道河长、各联系部门(河长制责任部门)履行职责情况，执行河长制有关制度情况，推进重点项目和年度任务完成情况，工作效率、服务质量情况等。由此，河长履职能力明显提高，包括中央文件规定的水污染防治、水环境治理、水资源保护、河湖水域岸线管理保护、水生态修复、执法监管等六大主要任务成效明显。

表1 浙江省2017年度河长制考评细则

2.2 杭州市下城区现行河长制绩效评价方法存在的主要问题

杭州市下城区河长制绩效评价虽然已经逐步建立，但在执行中尚存在若干薄弱环节，不利于河长制工作的持续提升，工作渐入改善延缓的倦怠期。其主要表现如下：

(1)部分评价指标缺乏客观性。当前河长制绩效评价方法主要以目标任务为主，定性与定量指标参半，评价存在一定的主观性。同时，由于缺乏有效的激励与制约机制，投入的资金建设或鼓励政策不够，群众自主参与治水的积极性不高。

(2)评价内容不够完整。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅提出要全面推行河长制，要求进一步加强河湖管理保护工作，落实属地责任，健全长效机制。各级地区、部门认真贯彻落实，取得了可喜成绩。但在目前的评价指标中，缺乏治水投入指标，没有涉及资金投入、社会需求、人力成本投入等专项内容，不能很好地把握当前河流治理投入与治理成效之间的关系。

(3)评价体系缺乏调整机制。现行绩效评价主要以组织体系建设、河长工作制度建设、落实考核奖惩机制和保障措施落实四个基础性指标为考评大类。虽然构建组织体系和完善制度建设是一项重要的基础工作，但2018年7月，水利部宣布全国31个省区市已全面建立河长制，这意味着河长制工作步入常态化，将形成长效机制，需要调整绩效考核评价体系中的部分指标与权重。

表2 杭州市下城区河长制督查及问责激励办法(试行)

2.3 杭州区级河长制绩效评价方法的改进方向

杭州市河长制工作计划于2020年实现地表水省控制断面达到或优于III类水质比例达到80%以上。为确保计划目标的有效实现，本文通过优化改进河长制的绩效考核体系，完善体系指标，修订部分已全面落实的指标，弥补重定性指标轻定量指标、重结果成效轻过程投入、重组织体系与制度构建轻评价体系创新等不足，为计划实施提供参考依据，助力河长制工作从全面建立到全面见效。

(1)保障资金规范化，新增社会经济技术指标。建议绩效评价体系增添财务指标，通过资金投入能力、社会需求能力、人力成本能力三方面定量核算，分析河流治理投入与治理成效之间的关系，分析研判，为下一步河道治理工作提供理论依据，促进河道治理与经费使用管理公开透明。

(2)河长治水常态化，加强河长参与投入。注重河长履职与成长、学习与成长两方面的能力，通过河长年度巡查率、业务培训次数、河长座谈会等指标反映河长在履职和学习过程中的成长与收获。同时，建立激励政策可鼓励更多的离退休老年人、青少年等公众共同加入河长队伍中，促进河长身份的多元化。

(3)基础管理信息化，把握管理过程控制。在原有河长制绩效评价体系基础上，减少一些定性指标，适量增添河长管理的定量指标。将组织架构、制度完善作为实行考核评价的必备条件，不再给予权重分数。按照“一河一策”的标准，结合“杭州河道水质”应用程序，实时收集河长参与工作与运营维护过程中的数据信息。

(4)河道治理实绩化，注重绩效结果反馈。通过公众评价、社会评价、治理效果评价三方面进行考核，细化评价指标，重视群众满意度、群众投诉率、媒体曝光率、河道水质综合评价提升率等数据成果，确保河道整治工作取得实效。

3 基于平衡记分卡的河长制绩效评价模型设计

3.1 平衡记分卡的特点

建立科学的考核机制是河长制工作落到实处、取得实效的重要保障。创新河长制、开启全民治水模式是未来河道治理的一种发展趋势，政府职能部门可通过完善政策、优化激励制度，鼓励和引导更多企业和百姓投身于“五水共治”中，进一步考虑人力、财力、物力的投入与河道治理成效，那么制定一套从多角度衡量的考核评价方法显得尤为必要。

平衡记分卡是由美国哈佛大学商学院教授卡普兰(Robert Kaplan)与美国复兴全球战略集团创始人兼总裁诺顿(David Norton)于1992年在《哈佛商业评论》上发表相关文献而系统提出的。这一方法是将组织的战略目标通过其转换落实成可操作的衡量指标或目标值的一种新型绩效管理体系。经典的平衡记分卡从财务、客户、内部流程、学习与成长四个不同角度综合衡量企业的业绩，从而可有效解决企业绩效评价和战略实施两个关键问题。目前，平衡记分卡已经逐步引入金融、互联网、教育、服务业等多个行业，广为接受和应用。

3.2 河长制绩效评价模型的重新设计

河长制目前主要的考核指标是从组织架构、制度建设层面补齐短板，建章立法形成规范。虽然这是体系建立的根本且必不可缺，但随着社会经济的快速发展与河道生态治理的迫切需求，河长制体系的运转趋势将需要吸纳更多的社会力量，由政府、企业、居民来共同完成。

本文以客观性、权威性、公平性为原则，坚持问题导向，用在治理投入、河长履职、运营维护、治理评价等方面存在的突出问题，重构河长制绩效评价模型(见图1)。

基于新的平衡记分卡模型，对河长制绩效评价模型展开研究，逐步解析各个一级指标的内涵及细化的二级指标，再落实到具体的、可度量的、具有实操性的三级指标，为政府职能部门后续的工作中提供理论依据。现根据杭州市下城区的实际需求，设计10个二级指标与24个具体的评价指标，建立河长制平衡记分卡模型评价指标体系(见表3)。

新构建的河长制绩效评价指标体系主要由河流治理投入、河长参与工作、河长制运营维护与河流治理评价四个一级指标组成，删减了原评价体系中组织体系建设与工作制度建设和落实指标，将组织与制度建设作为参与绩效评价的基础性条件。重组原评价体系中的考核奖惩机制与保障措施落实指标，统一归类于河长参与投入指标。基于平衡记分卡的理论模型，新增河流治理投入指标与河流治理评价指标，注重社会经济技术的投入与绩效结果的反馈。

(1)河流治理投入指标。主要反映河长制管理运营体系所产生的经济结果，主要从资金投入、社会需求、人力成本三方面入手。其中，重难点项目技术投入占比是指水污染防治投入、水环境治理投入、水资源保护投入、河湖水域岸线管理保护投入、水生态修复投入、执法监管投入等六块项目投入与该条河流总投入的比值。

(2)河长参与工作指标。主要反映河长的主管能力，以河长履职与成长、学习与成长为评价基准点，注重河长年度巡查率、业务培训次数、河长座谈会次数等指标，全方位描述河长履职工作情况，科学合理赋予指标权重。

(3)河长制运营维护指标。主要反映河长制运营过程中督查考核保障与技术宣传保障的具体实施情况，借助“杭州河道水质”应用程序搜集水质监测数据完整度、督查问题个数、河长宣传教育信息刊登率等过程指标，促进河长制管理信息化。

(4)河流治理评价指标。治理评价指标是河长进行决策分析的战略依据，通过公众、社会、治理效果三方面评价综合得出反馈意见。其中，河道水质综合评价提升率是以2017—2018年度河道每月综合评价得分的差值数据采取加权平均所得。

3.3 河长制绩效评价平衡记分卡模型的特点

相比大多数政府、企业对组织绩效、人才激励等方面的研究方法，本文突破传统思维，将平衡记分卡模型运用到河长制管理中，顺应新时代生态文明建设的发展趋势。

(1)增加了财务评价指标。在河长制评价体系中，不能忽视财务指标的评价功效，它既能作为一个衡量河长制投入与战略目标完成的重要参考，又能对政府部门的资金落实起到监督作用。

(2)重视绩效结果反馈。虽然每年治水重点工作任务会有所调整，但群众满意度、媒体评价以及河道水质的提升反馈最能直观反映出当年河道的治理成效。通过加强水质监测、河道清淤、污水零直排等方法改善水质，有效提升了社会满意度和群众获得感。

(3)运用信息化管理模式。目前，杭州市河长制已全面实施信息化管理，数据实时公开，接受群众的监督和建议。本文适当减少定性指标、增添定量指标，借助“杭州河道水质”应用程序搜集处理数据，提高了体系评价的客观性与可操作性。

4 结论

生态文明建设功在当代、利在千秋。新河长制绩效评价模型的构建与实施对坚持绿色发展理念有着积极作用。未来，通过对新模型的应用，可以有效提高河长的绩效管理质量，加强水质改善力度，降低河道治理成本。此外，为更好地将模型投入实际应用中，需配套做好以下几方面工作：

(1)优化领导资源配置，健全考核指标体系。目前，新构建的评价指标体系仍需不断完善，各市、区、乡、村可在此模型的基础上，适当增添各地区考核任务重点，细化考核三级指标，落实责任人。

(2)加大资金投入力度，有效控制人力成本。结合现有督查及问责激励办法，针对投入大但治理效果不明显的河道进行调查、暗访、约谈，提出整改意见，把有限的人、财、物等资源合理配置，实现社会资源利用的最大化。

(3)弱化河长制权力制度，探索公众广泛参与的工作机制。可以考虑对参与治水工作的居民实施用水优惠政策，提高居民住户阶梯水价的梯度，鼓励全民参与，共筑“治水梦”。

从国外流域治理的经验和我国水环境管理的现状来看，地方政府需要充当“守夜人”的角色，把握好中央与地方、地方与地方、部门与部门、政府与社会之间的协同关系，结合新架构的绩效评价体系，树立河长制的全局系统思维，为杭州市及各城区河长制管理体系优化提供科学依据。