河北省涞源县脱贫攻坚现状调查与对策分析

全国农业展览馆赴涞源县产业扶贫调研组

(全国农业展览馆，北京 100026)

2019年7月底至8月初，全国农业展览馆赴涞源县产业扶贫调研组到河北省保定市涞源县进行了为期5天的调研。调研组围绕脱贫攻坚和乡村振兴，先后走访了2个易地搬迁安置点、9家扶贫企业、5个合作社、5个结对帮扶村和50户农户，并对涞源县脱贫攻坚现状和产业发展中存在的主要问题进行了研究分析，提出了未来推动产业扶贫政策的对策建议，以期为涞源县及类似情况的地方如期实现脱贫和推动乡村振兴提供借鉴。

一、涞源县脱贫攻坚现状

2017年以来，涞源县委县政府紧紧围绕“两不愁、三保障”目标，全面贯彻“六个精准”、“五个一批”要求，举全县之力打脱贫攻坚战，扶贫产业稳步推进，易地搬迁成绩突出，基础设施明显改善，全县面貌发生了翻天覆地的变化。截止到2019年7月底，全县贫困人口总数从2015年底的57 898人，减少到现在的15 084人，贫困发生率由28.35%下降到7.39%，有望在2019年底实现全县脱贫摘帽(见表1)。

(一)产业发展大力带动了农民增收

涞源县是一个山区县，人均耕地少，受降雨量和热资源限制，只能种一季农作物。长期以来，该县产业结构单一，种植业结构单一，种植品种单一，玉米种植占到67%，农业基础薄弱，生产条件艰苦，只能靠天吃饭，无法摆脱贫困。近年来，涞源县按照“三种三养”的产业发展方向，经过艰苦努力，现已形成以北味黑木耳、玖兴养鸡、宝迪养猪为代表的三大产业。三大项目全部建成投产后，可实现黑木耳大棚1 000栋，年产菌包5 000万包；年出栏肉鸡8 100万只，鸡肉加工20万吨和熟食加工3万吨；养殖能繁母猪1.5万头，年出栏育肥猪30万头。与之相配套的孵化厂、饲料厂、有机肥厂、屠宰和食品加工等产业也正在建设中，将会带动全县其它产业发展，促进贫困户稳定增收。例如，西泉头村已建成玖兴鸡棚和宝迪猪舍各一座，养殖肉鸡3万只，年出栏18万只，年纯收入42万元；养殖生猪1 000头，年出栏2 000头，年纯收入25万元。扣除村集体留存5%，可带动85户建档立卡贫困户，共计160人，每人每年增收3 978元。从农业产业结构来看，依托玉米种植，大力发展养殖业，促进粮食转化，既可增加附加值，也能保证农民稳定种植业收入。

表1 2015—2018年涞源县脱贫情况一览表

(二)易地搬迁有效改善了贫困户生活条件

涞源县自然资源贫乏，严重缺水，部分地区生存条件非常脆弱，所以县政府对交通不便、长期处于极度贫困线以下、汛期极易形成山体崩塌泥石流等自然灾害的贫困山村采取易地扶贫搬迁政策。全县搬迁总规模达到19 460人，其中建档立卡14 147人，同步搬迁5 313人，搬迁人数占全县总人口的1/10。县政府建立了白石山和县城两个集中易地搬迁安置区，贫困农民喜迁新居，住房和生活条件有了明显改善。

按照“两区同建”的思路，涞源县在易地搬迁集中安置区周边配套建设了扶贫产业园，引进了北京绿山谷芽菜、容城毛绒玩具、沛福箱包、森海服装等多家企业入驻运营，加上园区保洁、保安等岗位，共安排就业岗位4 500个，较好地解决了易地搬迁后的就业问题，实现了“搬得出、稳得住、有事做、能致富”。在白石山安置区，调研组随机走访了小区的几个贫困户，泉厂背村的郭银丑，以前在村里种玉米，一年收入仅有4 000元。搬迁后，他在小区当保安，老伴在小区做保洁工作，俩人每月能挣2 000元，家里还种着芽菜苗又增加收入2 000元，每月共收入4 000多元。

(三)基础设施改善，村容村貌大幅提升

调研组走访了5个结对帮扶村，村容村貌有了不同程度的提升，村里的环境发生了很大变化。大道沟村的道路硬化、拓宽了，路边绿化了，村里还放置了垃圾桶，有专人定期打扫，县环卫公司定时到村里收垃圾，卫生环境发生了根本性变化，村委会办公楼前还增建了健身设施和村民活动场地。此外，涞源县依托华夏幸福基业股份有限公司提供无偿援助基金，对71个村庄的危旧房屋、基础设施进行了改造，惠及了9 400余户2.27万人，其中有9个贫困村整村拆除新建，昔日贫穷的小山村发生了翻天覆地的变化，成为新农村的亮丽风景。

(四)落实扶贫政策，兼顾公平化解矛盾

涞源县委县政府在落实脱贫攻坚政策的同时，注重解决好相关政策衔接中出现的新矛盾、新问题，力争使不同层次的群众都能享受到国家改革开放的成果。例如，在易地搬迁中，由于“十一五”、“十二五”、“十三五”期间易地搬迁政府补贴政策各不相同，产生了一些社会矛盾。为了化解矛盾，县政府决定在不重复享受补贴政策的情况下，参照“十三五”易地搬迁自主分散安置的补贴标准，每人补贴35 000元，解决了“十一五”、“十二五”易地搬迁标准不一致而引发的矛盾。

为化解贫困户与非贫困户在危房改造问题上的矛盾，解决非贫困户因缺乏资金难以进行危房改造的问题，县政府在财政紧张的情况下，想方设法筹集资金近2亿元，设立“暖心房”工程，对全县所有符合条件的非贫困户进行危旧房改造，工程惠及农村所有无能力改造住房的农户，大大提高了农民的满意度。

三、目前扶贫工作存在的问题

在实地调研中，调研组发现扶贫工作中存在一些问题，主要表现在：

(一)扶贫产业尚未壮大，需进一步做大做强

1.主导产业尚未形成生产能力。围绕“三种三养”农业发展规划，县里已引进的北味黑木耳种植、宝迪生猪养殖、玖兴肉鸡养殖项目相继投产或落地，但这些产业生产、加工、销售为一体的产业链尚未真正形成，许多环节项目还在建设中，市场的竞争力有待进一步检验。

2.当地特色小产业发展存在困难。涞源的一些村落有独具特色的小产业，非常适合发展“一村一品”，如西泉头村的蜜脆苹果、五十亩地村的大棚蔬菜、斜山村的蒲公英、大道沟村的肉牛等。这些小产业也是带动贫困户增收重要渠道，但在发展过程中都面临着缺技术、缺资金、不懂经营管理等问题，而县里把主要精力都放在主导产业上，缺少专业农技人员给予技术指导和培训，这些特色产品做强难度大。去年，西泉头村由于缺乏果树管理的知识，大量果树不挂果，直接影响到农民收入。如何在生产、销售、技术、资金等方面对本地特色小产业进行扶持，形成“一村一品”的特色产业格局，是县里需要加以关注的问题。

(二)农业绿色发展需不断增强

1.复垦耕地和新造耕地急需利用好。涞源县易地搬迁了43个村，村子拆除后形成了大量的复垦耕地，同时按照国家土地占补平衡、增减挂钩政策，涞源县享受到新开垦耕地置换建设用地指标和资金。调研中发现，一方面拆迁村复垦的耕地很难找到承接的合作社或公司，搬迁户因耕地距离居住地太远，回去耕种困难，大部分耕地处于撂荒状态；另一方面，新开垦的耕地没有解决好种什么的问题，成为闲置耕地、撂荒耕地，汛期水土流失严重，破坏了生态环境。此外，已经开始种植的新造地，配套灌溉设施达不到使用要求，影响种植效果。如斜山村新造耕地共计1 000亩，目前仅种植近500亩蒲公英，有一半耕地尚未种植。今年夏季雨水较大，很多新造地出现了局部塌陷。地里配套的灌溉设施因水压偏低，不能实现喷灌，影响了蒲公英春季播种。

2.畜牧业发展需关注三个问题。一是宝迪养猪、玖兴养鸡两大养殖产业落地后，随着企业产能逐步提升，养殖规模将进一步扩大。调研中发现，涞源县规划集中建设1—2个有机肥项目，未充分考虑畜禽养殖布局和规模，不合理的项目布局既不利用畜禽粪污无害化处理，也增加了有机肥的生产成本。二是该县的畜禽养殖规模大幅度提升，但全县没有无害化处理场，不利于全县畜禽疫病防控。三是新建的养殖场均是使用地下水，不是用地表水，存在着生态环境恶化风险。

(三)合作社发展缺乏指导，运行不规范

1.合作社经营管理不规范。5个结对帮扶村虽然都成立了合作社，但多数没有规章制度，村民参与度不高，运行机制很不完善，缺少民主决策。调研组在与村干部交流时发现，村干部和合作社带头人都不知如何管理合作社，很茫然，表示在等着乡政府的指导；问到乡政府，乡干部也不知道该如何组建和管理，许多合作社形同虚设，亟需县里的统一管理指导。

2.合作社带头人能力素养有待提高。合作社带头人受自身知识水平的限制，能力、素质不高，对如何将村里产业做大做强、如何对产品市场定位模糊不清，总的来说，缺少市场眼光和品牌意识。如西泉头村某合作社带头人，想为本村苹果树立品牌，自行决定用合作社资金办理了农产品品牌认证、质量认证等4个证书，但4个证书后被证实是假证，给合作社造成了不必要的损失。

3.一些中小企业资金周转困难。近几年，涞源县涌现出了一批本土中小企业，大部分企业发展迅速，但也有部分企业由于技术、设备、资金等问题，被迫从民间借高利贷维持正常生产。如张家村某食用菌公司，在生产过程中，高温灭菌设备出现故障，导致菌棒霉变，生产受阻。与此同时，缺乏风险意识，不深入研究市场供求变化，盲目扩大生产规模，造成资金周转困难，出现债务纠纷，直至债主上门追债。该公司带动747户贫困户，涉及贫困人口1 478人，一旦企业经营亏损，将直接影响贫困户脱贫。

(四)乡村发展缺乏实用人才，亟需培养和引进

1.村两委班子成员能力亟需提高。目前，涞源县村两委班子年龄结构偏大、接受新事物难，仍停留在老的工作思路方法上，不能适应现代农业发展的要求。如部分村书记由于不识字，村两委会的许多工作由驻村工作队代行。有的村两委班子换届后，班子老化问题虽然有所缓解，但新班子业务工作不熟悉，村情掌握不全面。

2.产业发展缺乏能人带动。因青壮年劳动力多外出打工，农村“空心化”、“老龄化”现象严重，各村普遍存在缺少懂技术、会经营、善管理的致富带头人，部分合作社，目前仍没有带头人带领村民致富。

(五)脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接不够，跟不上全国的步伐

按照2018年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚三年行动的指导意见》，今后三年产业扶贫主要任务是要做好脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接。目前涞源县主要工作精力都集中在脱贫攻坚上，围绕实施乡村振兴战略考虑不够，特别是美丽乡村建设、农村改革、乡村文明等方面明显滞后于全国。调研组发现，村里厕所革命和污水集中处理均未开展；全国农民承包地确权已接近尾声，而涞源县这项工作只进行了三分之一，许多易地搬迁户的承包地尚未确权，无形中减少了农民资产性收入，还会带来社会隐患。

四、未来产业扶贫的对策建议

根据实地调研过程中发现的问题，结合国家层面有关产业扶贫方面的政策要求和涞源县的实际情况，先提出两个方面的建议：

(一)国家层面产业扶贫政策的建议

1.强化绿色发展的理念。引导贫困地区在脱贫攻坚中必须坚持走向绿色发展之路，不能重复走先发展后治理的老路。在形成新的主导产业过程中，新建项目必须最大限度节约资源，提高资源利用率，减少污染，发展循环经济，走可持续发展之路。

2.继续加大农村实用人才培养。继续支持更多的贫困地区的村两委的主要负责人和技术骨干，参加农业农村部和中组部主办的全国农村实用人才带头人培训班，快速提高技能和素质。同时，指导地方出台优惠政策，加大力度吸引大学生、复员军人、外出打工人员等返乡创业。

3.耕地的占补平衡政策，需加强指导和监督。要严格新开垦耕地的论证程序，不能变成“数字游戏”，出现新开耕地不符合作物生长基本要求，明确规定不能在山背侧造地。要严格工程验收标准和程序，配套的灌溉设备设施，也必须符合作物生长灌溉的要求。

4.对不符合实际的地方性政策，应及时督促整改。目前一些地方为了尽快脱贫，人为地提高贫困户收益分红标准。政府在向合作社、企业的提供贷款时，就要求其当年要返还10%，以便分配给贫困户。这不符合国家政策要求，也不符合市场规律，更不利于合作社、企业正常发展，应尽快加以纠正。

5.加强脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接。要提高贫困县领导班子对国家实施乡村振兴战略的认识，自觉地将两项工作有机结合。既不搞一刀切，也不能变成两张皮。尚未脱贫摘帽县，至少要做好脱贫摘帽后工作的前期准备，例如做好垃圾污水处理、厕所革命的技术储备，选择适合地域特点、农民能接受的技术模式，打造样板工程。

(二)对涞源县做好脱贫攻坚的建议

1.注重中小企业发展，打造好产业园

当地的中小企业虽然规模小，但都承担着带动贫困户脱贫攻坚的艰巨任务，县政府要高度重视其发展状况，定期了解这些企业经营情况，加强企业经营监管，帮助企业解决经营中出现的问题，开展对企业带头人的培训。县政府要在产业园为中小企业提供农副产品加工场地、厂房等配套设施，吸引中小企业进入产业园发展。这样既可解决企业在产业园外因农产品加工遇到的环境保护问题，又能享受产业园区的诸多优惠政策，促进中小企业发展壮大。另外，要加快黑木耳、生猪、肉鸡三大产业配套建设，尽快建成投产，形成完整的产业链，提高产品竞争力。

2.大力发展绿色农业，实现种养结合

按照绿色发展理念，发展循环经济。采用种养循环模式，促进农业生产所产生的秸秆、废菌棒、粪污等废弃物资源化利用。一是，统筹规划全县畜禽粪污治理问题。根据全县各养殖小区分布位置，养殖场所在地对畜禽粪污的消纳能力，有机肥运输半径，来合理布局有机肥厂，最大限度降低生产成本、提高资源利用，实现畜禽粪污就地资源化利用。二是，尽早向上级畜牧主管部门申请无害化处理项目，在全县建立病死畜禽无害化处理场，以提高全县的动物疫病防疫能力和水平。三是，为防止大量使用地下水所导致的生态问题，对畜禽养殖、屠宰加工等项目，要下大力气做好节水、污水集中处理和循环利用工作。

3.培育壮大合作社，实现规范化管理

尽快在全县范围内树立几个模范合作社，培育典型，召开现场观摩会，在全县加以推广。开展优秀合作社试点创建工作，带动县内合作社整体水平提升。组织合作社带头人参加全国农村实用人才带头人培训班，拓宽工作思路、提升工作能力。加大合作社宣传力度，增强村民认知度，鼓励村民积极参加合作社。加强龙头企业与农民合作社的联系合作，逐步形成“龙头企业+合作社+农户”模式，促进农业产业化经营发展，密切利益联结机制，实现农民持续增收。

4.利用好复垦和新造耕地，加快土地流转

对于复垦和新造耕地，要坚持因地制宜、因村施策，宜种则种、宜养则养、宜林则林的原则，选择适宜当地气候条件、市场潜力大、产业链附加值高的特色产业和产品，发展种植业、林果业、地道中药材；引入现代化大型企业，以深加工带动种植业，形成有竞争力的特色产业。加快复垦耕地的土地流转，确保原承包地农民的正当权益，通过土地流转，让易地搬迁农户拿到资产性收入。新造的耕地要选择适宜作物生长的阳面造地；已造的耕地要尽快选择适宜的农作物或果树种植，防止水土流失，避免造成因新造地带来的生态环境问题。同时，要严把耕地质量关，确保农田配套设施的工程质量，严格验收标准，对不符合质量要求的新造耕地要追究责任。

5.加强村两委班子建设，积极引进人才

组织开展新任职村干部岗位培训，学习政策法规、村级管理、财务制度等方面的知识，提升依法依规管理村级事务、履职尽责的能力。组织优秀干部外出学习，交流学习经验，提高接受新信息、新知识、新理念的能力。优化村两委班子人才结构，注重吸引优秀年轻人才返乡创业，进入两委班子。加大人才引进力度，面向社会招聘村级管理人才，用更加优惠的政策留住人才，用更好的运行机制用好人才。

6.做好与乡村振兴相关工作衔接，加快土地确权工作

按照乡村振兴“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，完善农村公共基础设施建设，改善农村人居环境，重点做好垃圾污水处理、厕所革命、村容村貌提升，选择适合涞源县地域特点、广大农民能够接受的模式，打造厕所革命和垃圾污水处理样板工程，再向全县推广。加快推进农民承包地确权，保证农民资产权益，避免因产权不清晰引发的争议和纠纷，为土地流转利用创造条件。

注释：

①“六个精准”即扶贫对象精准、措施到户精准、项目安排精准、资金使用精准、因村派人(第一书记)精准、脱贫成效精准。

② “五个一批”即发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。

③ “三种三养”：2017年，涞源县确定的“食用菌种植、中药材种植、猪苓种植和蛋鸡养殖、肉鸡养殖、生猪养殖”产业发展规划。