垂改后，生态环境分局能否以自己名义实施行政处罚？

文|贺 震

目前，省以下生态环境机构垂直管理制度改革，已全面进入实质性操作阶段。结合新一轮机构调整，原市县环境保护局更名为生态环境局。全国大多市县局已完成挂牌，部分县（市、区）级分局（以下简称县局）作为设区市局（以下简称市局）的派出机构已完成人员关系划转、档案、资料交接，完全按照新的管理模式运行。

那么，县局由原来的当地政府部门调整为市局派出机构后，是否具备行政主体资格?能否以自己的名义作出行政处罚等具体行政行为？

这是垂改后，实际工作中一个绕不过去的必答题。由此还涉及衍生的行政复议、行政诉讼如何操作等问题。

笔者认为，以现行的法律法规规章审视，市局是辖区内对生态环境违法行为有行政处罚权的行政机关,县局作为市局的派出机构，只有经法律、法规授权方能以自己名义实施行政处罚。即除有法律授权外，县局无权以自己的名义实施行政处罚。

垂改后，县级生态环境分局性质发生改变

看一个行政机构有没有行政主体资格，包括能否以自己名义作出行政处罚等具体行政行为，首先要弄清这个行政机构的性质。因为对不同性质的行政机构，法律的规定是不同的。

2015年10月下旬，习近平总书记在十八届五中全会上所作的《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明》中指出：“市（地）级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市（地）级环保局的派出机构。”

2016年9月14日，中共中央办公厅 国务院办公厅印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（中办发﹝2016﹞63号）规定，“调整市县环保机构管理体制。市级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理，仍为市级政府工作部门。”“县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理。”

由此看出，垂改后，市局作为市级政府工作部门的性质没有变化。而县局调整为市局的派出机构（分局）后，其性质已发生变化，已不是驻在地县级政府的工作机构，而成为驻在地县级行政区域的工作机构。

我国现行生态环境保护主管部门,从层级上看，包括生态环境部、省（自治区、直辖市）生态环境厅（局）、设区市生态环境局、县（市、区）生态环境分局。其中，生态环境部、省（自治区、直辖市）生态环境厅（局）是同级政府组成部门，设区市生态环境局是政府工作部门，都属于法律规定的“县级以上地方人民政府环境保护主管部门”“县级以上地方人民政府生态环境主管部门”范畴，而垂改后的县级分局已被排除在这个范畴之外。有些省在垂改中，虽然驻在县级行政区域的生态环境机构名称仍称“局”，而不是“分局”，但其性质已然是“分局”。对此是没有争议的。

派出机构是否具有行政主体资格，取决于法律法规是否授权

行政主体，是指享有行政权，能以自己的名义行使国家行政职权并能独立承担因此产生的相应法律责任的组织。具体体现在三个方面，一是权，即独立的拥有并行使行政权力；二是名，能够以自己的名义对外采取行政行为；三是责，承担由其采取的行政活动而产生的法律责任。

派出机构一般不具有行政主体资格，但也非一概而论，例外的情况就是法律法规规章有授权。

派出机构是否具有行政主体的资格，不在于其是否有派出机构的名义。不同派出机构的行政主体资格并不相同，其差别就在于现行法律法规是否对其授权。即法律、法规规定某个派出机构有一定的行政职权，可以以自己名义对外行使职权的，那么它就享有授权范围内的行政主体资格，可以在授权范围内以自己的名义作出具体行政行为（包括行政处罚）、参加复议或者诉讼，并独立承担法律责任;在没有法律法规授权的情况下，派出机构不具有行政主体资格，不能以自己的名义作出具体行政行为，包括不能以自己的名义行使行政处罚权。超越授权范围的行政行为，不能以自己的名义作出，需要以委派其的行政机构的名义作出。

现试举几例，分别看一看现有不同派出机构的行政主体资格情况。

公安部门：《公安机关组织管理条例》规定：“县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下，负责本行政区域的公安工作，是本行政区域公安工作的领导、指挥机关。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、500元以下的罚款可以由公安派出所决定。”据此，市辖区公安分局既是上级公安机关的派出机构，同时又是本级政府的工作部门，具有行政主体资格，可以以自己的名义实施行政处罚。我们生活中接触最多的公安机关是派出所，其拥有的“警告、500元以下的罚款”行政处罚权，同样来自于法律的授权。关于铁路、交通、民航、森林公安机关和海关侦查走私犯罪公安机构以及新疆生产建设兵团公安局的治安管理处罚权问题，公安部印发的《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》的通知（公通字〔2006〕12号）规定：“根据有关法律，铁路、交通、民航、森林公安机关依法负责其管辖范围内的治安管理工作，《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第6条赋予了海关侦查走私犯罪公安机构对阻碍海关缉私警察依法执行职务的治安案件的查处权。为有效维护社会治安，县级以上铁路、交通、民航、森林公安机关对其管辖的治安案件，可以依法作出治安管理处罚决定，铁路、交通、民航、森林公安派出所可以作出警告、500元以下罚款的治安管理处罚决定；海关系统相当于县级以上公安机关的侦查走私犯罪公安机构可以依法查处阻碍缉私警察依法执行职务的治安案件，并依法作出治安管理处罚决定。”

自然资源部门：《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知 》(国发〔2004〕12号)规定: 市(州、盟)、县(市、旗)国土资源主管部门垂直管理后，仍“是同级人民政府的工作部门”；“市辖区国土资源主管部门的机构编制上收到市人民政府管理，改为国土资源管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构。”据此规定，县（市）国土资源主管部门垂直管理后仍然具有行政主体资格，可以以自己的名义实施行政处罚。而市辖区的国土资源部门则不具有行政主体资格，不可以以自己的名义实施行政处罚。

税务部门的派出机构（税务所）：法律对轻微处罚也进行了授权。《中华人民共和国税收征收管理法》第七十四条规定：“本法规定的行政处罚，罚款额在二千元以下的，可以由税务所决定。”

市场监督管理：1995年12月，国务院办公厅就国家工商行政管理总局《关于大中城市工商行政管理体制调整后工商行政管理分局执法权限问题的请示》，作出的《关于大中城市工商行政管理分局执法权限问题的复函》（国办函〔1995〕59号）规定，“区（县）工商行政管理局改为市工商行政管理局的分局后，不改变其依照有关法律、法规享有的行政管理职权，可以其名义作出具体行政行为。”可见，按国家行政区划设立的工商分局具有行政主体资格。《工商行政管理所条例》第八条规定：“工商所的具体行政行为是区、县工商局的具体行政行为，但有下列情况之一的，工商所可以以自己的名义作出具体行政行为：（一）对个体工商户违法行为的处罚；（二）对集市贸易中违法行为的处罚；（三）法律、法规和规章规定工商所以自己的名义作出的其他具体行政行为。”

可见，以上这些垂直管理的派出机构中哪些机构、哪些处罚项目可以以自己的名义作出，法律授权非常清晰。

县局以自己的名义实施行政处罚，缺乏法律依据

现行《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》中，在规定涉及环保部门（生态环境部门）的行政主体时，使用的称谓只有两种：“县级以上地方人民政府环境保护主管部门”和“县级以上人民政府环境保护主管部门”。

自2019年1月1日起施行的《土壤污染防治法》，是污染防治、生态环境保护领域最新的一部法律，这部法律共有23个法条29处在规定行政主体时，使用的称谓全是“地方人民政府生态环境主管部门”。

从以上六部法律在规定可能包含县一级行政主体时的表述可以得出，垂管后，县（市、区）生态环境分局不是政府部门，因此也就不再享有上述法律规定的行政处罚权。

有的现行相关法律法规规章疑似授权，但并未明确授权。

现行的《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》《环境行政处罚办法》三部法律法规规章明确行政主体时，在称谓上比上述六部法律的表述少了“人民政府”四个字。似乎，县局在上述三部法律法规规章中得到了相应授权，可以依据对《中华人民共和国环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》规定的有关违法行为以自己的名义，作出行政命令、行政处罚。但仔细分析，并非如此。

其一，县局是市局的派出工作机构，是市局的一个部分，不属于“县级以上生态环境主管部门”“县级以上环境保护行政主管部门” “县级以上环境保护主管部门”的范畴。

其二，现行《环境行政处罚办法》系由环境保护部于2009年12月30日由部务会通过，于2010年3月1日起施行的。而省以下环保垂改是2015年10月召开的十八届五中全会部署的，环保部的部门规章不可能穿越时空为几年后才出现的县局授权。因此，《环境行政处罚办法》中的“县级以上环境保护主管部门”应视为“县级以上人民政府环境保护主管部门”的缩略语，属于文字表述的不规范情形。

综上分析，在现有法律框架下，设区市所属的县局不能以自己的名义实施行政处罚。

实践与建议

探索试行用市局编号印章制作相关执法文书。

县局作为环境管理的第一线机构，日常执法监管是其主业，大量的执法文书不能以自己的名义制作，而要报由市局，以市局的名义制作和行使职权，确实不方便，提高了执法成本、降低了执法效率。但若是在没有现行法律授权的情况下，县局以自己的名义实施行政处罚，则属于违法行政，行政相对人若提起复议，复议机关通常都会予以撤销。若行政机关予以维持，而行政相对人提起诉讼，复议机关将和县局一道成为被告，县局和复议机关必然败诉，作出的行政处罚决定无疑要被撤销。

上帝的归上帝，凯撒的归凯撒。一码归一码。法律判断与情理判断，往往并不是一回事。《中华人民共和国行政处罚法》规定，“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”不能以县局以市局名义实施行政处罚不方便、成本高、效率低为由，而“霸王硬上弓”，让县局违背现行法律实施行政处罚。

为解决这一问题，一些设区市生态环境局探索为委派的一个个县局对应刻制本级名义的编号印章，市局名义的编号印章由相应的县级分局保管使用。用编号印章的形式可以看作是行政机关对行政处罚权的委托，在现有的法律框架下，不失为一个权宜之计，在修改现行法律对县局行政主体资格授权之前，似可以推而广之。

《行政处罚法》第十八条规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。”第十九条规定：“受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”必须注意到，县局用市局名义的编号章实施行政处罚，市局承担对此印章使用产生的法律责任。因此，市局绝不能“大撒把”，必须加强对县局执法、处罚过程和法律适应的强力监管。

加快推进现行法律法规的修改进程。

2018年2月28日十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出“推进机构编制法定化”，并明确指出“机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障。要依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”。“五个法定化”是中央针对现实中包括派出机构在内的各种党和国家机构设置过程中缺乏严谨的法律论证、未严格履行法定程序、机构职能权限设定存在不合法、不合理等现象提出的改革总体方向。

2018年12月4日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》（中办发〔2018〕64号），部署深化生态环境保护综合行政执法改革，明确提出“减少执法层级，推动执法力量下沉，提高监管执法效能。”“除直辖市外，县(市、区、旗)执法队伍在整合相关部门人员后，随同级生态环境部门并上收到设区的市，由设区的市生态环境局统一管理、统一指挥。县级生态环境分局一般实行‘局队合一’体制，地方可根据实际情况探索具体落实形式，压实县级生态环境分局履行行政执法职责和加强执法队伍建设的责任，改变重审批轻监管的行政管理方式，把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来。实行‘局队合一’后，县级生态环境部门要强化行政执法职能，将人员编制向执法岗位倾斜，同时通过完善内部执法流程，解决一线执法效率问题。”

现行涉及生态环境保护的法律法规大多是本轮生态环境机构改革之前制定的，从现实看，改革后的生态环境机构（不仅仅是县级生态环境分局）确实与之有某些不相适应之处。可以预见，下一步，现行涉及生态环境保护的法律法规将适应生态环境机构改革的推进，作出修改。对县级生态环境分局行政主体资格是否予以授权、是全面授权（与改革之前一样）还是部分授权，建议修法时进行充分的调查研究和缜密的论证，以保证修改后的法律接地气、好执行。

借鉴其他垂直管理机构法律授权的经验。笔者认为，借鉴公安、税务、工商机构授权经验，对县级生态环境分局进行部分授权比较适宜，轻微行政处罚、部分行政命令（如100万元以下的罚款、非民生领域企业的限产停产整改等）建议授权县级生态环境分局以自己的名义作出，重大行政处罚、重大行政命令应由委派机关（市局）行使。