加大财政金融支持力度提升黑龙江省精准扶贫效能

姜冰雨

精准脱贫是党中央提出的三大攻坚战之一，也是我省现阶段的一项重点工作任务。当前要认真贯彻习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上的重要讲话精神和对黑龙江省重要指示精神以及中央关于脱贫攻坚工作的重要部署，强化政府主体责任，提升黑龙江省财政金融对精准扶贫工作的支持效能，按时高质量完成我省的精准扶贫工作。

一、我省财政金融支持精准扶贫方面存在的不足

财政金融支持要以激发贫困地区企业个人和政府的创业创新活力和动力为主攻方向，提升落后地区内生增长动力，实现贫困地区的可持续脱贫和减贫。当前看，财政金融政策对农村的整体性脱贫起到了关键作用，但仍存在一些政策设计的理论认识误区和实践操作不足之处。

一是理论认识上，对扶贫与扶智、扶志的结合未能足够重视。智力扶持方面，黑龙江省贫困地区教育收益存在滞后效应，人口外流很大程度抵消了对贫困地区教育投入的政策效果。扶志方面，贫困地区产出不高，缺少激励机制，将资金转化成最终产品实现价值创造的能力以及干事创业的意愿不高。

二是在实践方面，扶贫工作在资金使用效能方面存在不足。财政资金扶贫仍以保障为目的，在如何拓展产业项目富民强村，帮助贫困地区和贫困人口提高内生增长能力方面还缺少有效办法，效果不够理想。缺少对资金使用效率的考核机制，少数基层政府存在应付监管的情况。在资金下放以及使用的具体环节中，部门间协调管理效率还有提升空间。资金投放精准性还有待提高。

二、提升我省财政金融支持精准扶贫工作效能的建议

财政金融扶贫要从重监管向监管和绩效考核并重转变。一是建立财政扶贫资金投入的长效机制。一方面要健全政府财政投入保障制度，一般性转移支付资金以及各类涉及民生的专项转移支付资金和预算内投资进一步向贫困地区和贫困人口倾斜。加强金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保投入力度不断增强、总量持续增加。省内各地区根据本地脱贫攻坚需要，积极调整本地区财政支出结构，加大扶贫资金投入。二是健全财政扶贫资金管理机制。把资金分配与工作考核、资金使用绩效评价结果相结合，探索以奖代补等竞争性分配办法。简化资金拨付流程，项目审批权限原则上下放到县。以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台，整合扶贫和相关涉农资金，集中解决突出贫困问题。积极探索政府购买公共服务等有效做法。建立扶贫项目资金绩效管理制度，在省级扶贫开发领导小组的统一领导下，市县级财政部门依照职责，对扶贫项目资金相关预算的编制、执行、决算实施全过程绩效管理。根据中央和本地区预算编制规定和要求、脱贫攻坚规划等，科学合理测算扶贫项目资金需求，设定扶贫项目资金绩效目标。各级财政和扶贫部门的绩效评价结果作为以后年度财政资金分配的重要依据，纳入市县扶贫工作考核内容。市县将绩效评价结果编入本级决算并依法予以公开。三是完善金融扶贫机制。充分发挥政策性金融的导向作用，支持贫困地区基础设施建设和主导产业发展。引导和鼓励商业性金融机构创新金融产品和服务，增加贫困地区信贷投放。在防范风险前提下，加快推动农村合作金融发展，增强农村信用社支农服务功能，规范发展村镇银行、小额贷款公司和贫困村资金互助组织。完善扶贫贴息贷款政策，增加财政贴息资金，扩大扶贫贴息贷款规模。进一步推广小额信用贷款，推进农村青年创业小额贷款和妇女小额担保贷款工作。推动金融机构网点向贫困乡镇和社区延伸，改善农村支付环境，加快信用户、信用村、信用乡（镇）建设，发展农业担保机构，扩大农业保险覆盖面。改善对农业产业化龙头企业、家庭农场、农民合作社、农村残疾人扶贫基地等经营组织的金融服务。

财政金融扶贫要强化部门间统筹协调。扶贫资金投放要强化区域统筹和部门协调水平，以此提高扶贫资金使用效果。针对黑龙江省情况，在现有的向贫困地区倾斜财政转移支付基础上，进一步探索建立省内区域间横向的财力均衡机制作为补充。一是加强各级政府扶贫工作协调机制建设。财力相对宽裕地区根据财力增长情况，探索建立对口财政扶贫制度，逐步增加扶贫协作和对口支援财政投入。参照其他省已有的经验和办法，建立省为单位的财力平衡体系，按照人均收入水平以及人均支出的实际差距以及目标调整水平。由发达地区向欠发达地区进行对口财政支援，财政支援资金列入年度预算，由省级政府进行考核并按照扶持水平给予一定奖励。加强资金监管，提高使用效益。落后地区以扶贫规划为引领，整合扶贫协作和对口支援资金，聚焦脱贫攻坚，形成脱贫合力。二是在加强财政协调机制建设同时，强化激励机制，通过财税和贴息等手段，鼓励发达地市的企业参与落户贫困地区深度开发。将扶贫协作工作纳入脱贫攻坚考核范围，突出目标导向、结果导向，做好督查巡查、使用管理及绩效管理。三是探索省内地市间财力资源平衡机制。以土地为例，可以通过调整改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，建立对贫困地区的资源要素补偿机制。将资源要素调剂所得收益通过支出预算全部用于巩固落后地区脱贫攻坚工作成果。四是要加强部门间的协调机制。由省级扶贫办负责综合协调，建立健全扶贫成效考核、贫困县约束、督查巡查、贫困退出等工作机制，建立年度扶贫开发工作逐级督查制度，建设精准扶贫精准脱贫大数据平台和部门间信息互联共享机制，完善农村贫困统计监测体系，建立健全脱贫攻坚多规划衔接、多部门协调长效机制，整合目标相近、方向类似的涉农资金；选择重点部门、重点地区进行联合督查，对落实不力的部门和地区主要领导进行约谈。

财政金融扶贫资金要提高精准性。根据中央要求，财政金融资本投入要更加注重资金投入精准性，要保证资金真正用于解决贫困地区的发展问题。财政金融资金要集中在产业、民生和基础设施项目上发力。一是创新完善财政金融扶贫资金投入产业的模式。继续推广农业生产环节折股投入模式，针对贫困地区情况，以壮大集体经济为主线，充分鼓励基层组织模式和管理创新，根据已有经验加大力度推广“扶贫资金+股份合作社+投资分红”“扶贫资金+村集体+龙头企业+租金+股份分红”“扶贫资金+村集体资金+折股到贫困户+股份分红”“扶贫贷款+村集体资金+龙头企业+折股到农户（贫困村）+分红派息”等多种模式。二是加强财政金融资金投放的精准性。农业综合开发、农村综合改革转移支付等涉农资金要明确一定比例用于贫困村。各部门安排的各项惠民资金投入应最大限度地向贫困地区和贫困人口倾斜。增加对贫困地区水电路气网等基础设施建设和提高基本公共服务水平的投入。按照权责一致原则，支持连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县围绕本县突出问题，以扶贫规划为引领，以重点扶贫项目为平台，把专项扶贫资金、相关涉农资金和社会帮扶资金捆绑集中使用。在扶贫开发中推广政府与社会资本合作、政府购买服务等模式，根据贫困地区具体情况，有針对性投入基础设施和民生建设。三是加大金融创新精准扶贫力度。鼓励和引导各类金融机构和货币政策工具对扶贫开发的金融支持。具体措施包括：探索设立重点支持贫困地区发展特色产业和贫困人口就业创业的扶贫再贷款；由政策性金融机构发行创新政策性金融债以及按照财政贴息和保本原则发放长期扶贫贷款；扩大扶贫资金的税收优惠范围，鼓励商业性金融机构加大扶贫资金投入；探索扶贫资金过桥贷款模式；加大对贫困户提供免抵押、免担保扶贫小额信贷政策支持，支持贫困地区设立政府出资的融资担保机构，重点开展扶贫担保业务，有效拓展贫困地区抵押物担保范围；支持贫困地区设立扶贫贷款风险补偿基金；积极发展扶贫小额贷款保证保险，对贫困户保证保险保费予以补助。支持贫困地区开展特色农产品价格保险。

（作者系黑龙江省重点培育智库、黑龙江区域经济发展研究中心专家、中共黑龙江省委党校教授）