浅谈土地“批而未供”的成因及对策建议

姜文鑫

摘要：现阶段，我国土地在“批、供、用”等方面存在的数量不平衡问题已经严重影响到国土利用效率。再加上“批而未供”等问题的不断制约与影响，在长期的积累作用下，土地节约集约利用制度的实用效果难以达到预期效果。如果仍按照传统管理方式进行处理，则会进一步加剧土地“批而未供”问题的严重程度。针对于此，文章主要从土地“批而未供”的成因角度进行分析，重点阐明土地“批而未供”问题的处置方式，以供参考。

关键词：土地；批而未供；成因；对策建议

所谓的“批而未供”含义可以从两个方面进行阐述，分别是“批”与“供”。“批”主要是指国务院与省级人民政府根据现阶段土地运用情况，按照相关规定与标准，新增建设用地。“供”主要是指在根据上述已批土地情况的基础下，依法按照相关程序与规范，办理供地手续的土地。与此同时，根据我国相关用地法的规定，针对城市基础设施等用地主体不明确、权责不明的情况，或者利用实际使用土地开发建设，大体上可以视为已供地，并对其进行合理备案处理。除上述情况之外，在已批地当中，其与未供土地均可以视为“批而未供”的界定范围当中。

1 关于土地“批而未供”的成因问题分析

造成土地“批而未供”问题的具体成因可以从多个角度进行分析，一般可以视为四类。一是土地在经过用地批准之后，介于征地拆迁工作长期未进行或者受到某种原因无法落实的影响，导致供地条件难以在规定时间内实现，或者无法达成，导致土地出现“批而未供”的问题[1]。二是招商项目未能按照预先规划的内容进行贯彻与落实，主要受到地区发展规划、城市发展方向等原因的调整影响，使得预先承诺或者规划难以实现，并且受到市场环境的进一步影响，企业投资意向发生微妙变化，使得项目内容难以得到有效贯彻与落实。

与此同时，城市基础设施与公共用地虽得到大面积建设，但是某些建设并未办理供地手续，无法按照供地块进行处理或者认定，导致“批而未供”现象层出不穷。四是受到客观因素的不良影响，导致无法实施供地。造成这一问题的主要原因在批次用地地块在经过多次供应之后，剩余地块无论是在形状，还是面积方面，都难以达到供地要求，难以实现规划条件[2]。在上述问题当中，前两类可以视为主要原因，原因复杂且短时间内难以得到有效解决。第三类基本上可以视为管理问题，大体可以通过加强管理，如优化供地程度进行有效解决。第四类出现的几率不高，可以通过优化用地布局结构等措施进行有效解决。

2 土地“批而未供”问题的演化情况与现状问题

2.1 演化情况

土地从征收到供应的过程中，需要履行并遵守的审批内容与程序众多，必须严格按照规划条件、供地方案等规定流程进行合理处理。然而，在正式处理过程中，往往会受到多种因素的制约影响，征收与供应过程会出现较多的不确定性，且短时间内难以完全消除。如此一来，使得“批而未供”现象基本上成为客观存在的问题。

早期因数量较小难以形成大问题，在经过长时间的发展，“批而未供”问题基本上已经成为制约我国土地资源利用效率的重点因素，必须加以及时解决。

另外，从某种程度上来说，“批而未供”问题在本质上经历了较多发展历程，主要完成了由量变向质变的转化过程，需要政府部门与主管人员付诸足够努力，才能够从根本上规避这一问题的扩大化发展[3]。

2.2 现状问题

现阶段，我国经济水平在多年的发展中，得到了显著提升。如此一来，在经济社会的主导作用下，国家与人民对于土地需求量不断提高。用地指标的稀缺性与重要性特征越来越凸显。地方政府为了规避“无米之炊”的不良问题，力争用争取指标的方式，缓解“批而未供”现象。然而，介于批准用地量基本远大于实际有效供地量的影响，使得用地结构长期处于不平衡状态当中，如批、供、用三者状态不平衡。

在此基础上，受到不平衡状态的影响，地方政府无法有效实行正常的土地供应工作，经过长期的积累作用，“批而未供”土地面积逐渐加大。除此之外，地方政府针对“批而未供”问题并未作出合理的处理，主要体现在并未采取量化式管控手段，使得用地指标状况无法得到有效约束，使得“批而未供”问题进一步加剧。针对于此，相关部门必须对这一问题予以高度重视，并进行积极解决，防止问题进一步发展[4]。

3 土地“批而未供”的处置建议

3.1 分析现有“批而未供”具体成因，制定相应措施

对已清理的未供土地，要逐宗分析，查找原因，并制定相应管理措施。对已批准的用地，要加强招商引资工作；对已签订意向性投资企业和资金紧张的企业，要加快项目落实；对部分属于政府负责动拆迁的项目用地，要加快动拆迁速度，尽快供应土地；对属于企业负责动拆迁的项目用地，政府相关部门要積极配合企业化解社会矛盾，尽快完成动拆迁工作；对已完成招标拍卖挂牌项目用地、因企业原因未能及时办理土地供应手续的，要限期中标企业办理土地供应手续，否则将依法收回《成交确认书》，重新履行招标拍卖挂牌出让程序，确定新的用地单位，并按违约责任，对原企业已缴纳的履约保证金、定金等不予返还；对属于为重点企业预留用地的，应暂时安排临时项目，防止土地闲置。

3.2 根据国家方针政策，尽快梳理并清理无效用地文件

按照自然资源部文件要求，农用地转用或土地征收经依法批准后，两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；对已实施征地补偿安置方案，因相关规划、政策调整、不具备供地条件的土地，经组织核实现场地类与批准前一致的，在处理好有关征地补偿事宜后，可由逐级报原批准机关申请撤回用地批准文件。

3.3实行建设用地‘增存挂钩机制

建立建设用地增量与存量挂钩机制。实行新增建设用地计划下达与批而未供土地消化利用挂钩，市、县政府要履行主体责任，采取有效措施消化存量建设用地。

4结论

针对现阶段我国存在的土地“批而未供”现象，建议相关部门与主管人员应该事先明确好造成“批而未供”问题的具体原因。待明确具体成因之后，可以针对具体问题具体分析，采取切实可行的方法措施加以解决。需要注意的是，造成“批而未供”问题的原因多样，如供地程序、供地方案审批等原因，不可只从一个方面进行分析与处理，避免造成隐患问题。

参考文献：

[1]刘勇，张笑凡. 土地“批而未供”的成因及处置方式[J]. 中国土地，2018（12）：49-50.

[2]申树云，唐瑜聪. 土地批而未供成因及对策研究——以上海市某区为例[J]. 上海房地，2018（09）：49-52.

[3]方臻子，李风. “眼睛向内”盘活存量土地，浙江部署批而未供和闲置土地大清查大处置[J]. 浙江国土资源，2018（09）：4.

[4].浙江：清查处置批而未供和闲置土地[J]. 城市规划通讯，2018（17）：11.

（作者单位：大连金普新区土地使用权交易中心）