多源流理论视角下的网约车治理研究

余思

摘  要：金登的多源流理论源于对科恩等人的非理性垃圾箱模型的修正，要从溯源上探析多源流理论，就应先从哲学流派上分析多源流理论的归属。在明确分析了垃圾性模型后，才能更清楚多源流理论的演变过程及理论内容。

关键词：多源流理论;网约车;治理

金登提出的多源流理论是分析公共政策议程的经典理论，被广泛地运用于政府和学校类组织政策行为的研究。本文拟以多源流理论为研究视角，探析我国网约车现象如何成为公共问题，以及由公共问题进入政策议程的复杂过程。通过分析这一过程，以期探索网约车治理的新路径。

一、多源流理论综述

金登的多源流理论被认为是垃圾箱模型的修正版，受后实证主义“非理性”思想的影响，更加注重对政策制定过程的动态分析，并着重对影响政策结果的变量进行了考量。在此前的研究者中如拉斯韦尔等早期的政治理论家就认为，政策议程只是由“看门人”（即政策制定者）来决定的，但在金登看来，公共问题进入政策议程的过程是一个系统，这个系统里包含了各种能影响政策过程的变量。金登认为，在政策议程系统中，问题的识别、政策建议的产生和有关政治因素是促使问题进入政策议程的关键因素。这三类因素被归纳为问题溪流、政策溪流和政治溪流，每个溪流又受各子因素的影响。问题溪流主要考察一个社会现象是如何成为公共问题和政策问题的，主要受一些能引起政府或民众注意的系统指标、焦点事件以及现行政策运行状况等子因素的影响;政策溪流主要聚焦于备选方案的产生，一些专家通过演讲、会议等方式提出的想法，要受到国民情绪、技术可行性和预算等子因素的影响;政治溪流主要从政治体系内部考虑其对问题解决的影响，包括国民情绪、行政机构或立法机构人员的变动以及利益集团等子因素的影响。

在这个三条溪流的关系上，金登也有独到的见解。他认为这三条溪流是相互分离的、各有特点的，但政策议程又是由三条溪流共同起作用的过程。也就是说，有可能因为出现了急需解决的危机事件，可以不通过政策溪流和政治溪流直接进入政策议程;也有可能出现政策溪流和政治溪流的共同作用，而不需要通过问题溪流中的任何子因素，即政策由政府主导、交由专家学者等来拟定方案的政策过程。同时，金登还提出了政策之窗的开启这一政策环节，即让三条溪流能够在关键的时候连接起来的机缘。多源流的理论考虑到了现实中因为人为等不可控等因素对政策过程的影响，具有较强的科学性和实践指导意义。

二、网约车事件始末

本文所指的网约车主要是网络软件预约的轿车。国内网约车软件平台的建立时间相较于国外稍晚。2009年，美国优步交通网络有限公司在推出了全球首个打车软件UberCab，这是一款可以通过手机预约打车服务的软件，软件平台公司从中收取中介费用以盈利。2010年我国首个打车软件“易到用车”上线运营。2013年，国内的打车软件公司已经发展到了十余家，如快的打车、滴滴打车等，这些软件都可以通过手机实现约车、租车，只需要手机能连接网络并且有定位功能，网约车司机就可以接单盈利。因为这一软件在国内仍属新兴事物，网约车在司机的条件限制上比较宽松，既没有限定驾龄，也没有限定年龄，只要是拥有私家车的车主都可以通过注册成为网约车司机，这也成为网约车在发展后期出现一系列问题的一个重要原因。随着网约车数量的增加，各平台公司开始出现竞争，滴滴打车和快的打车因其都占据较大市场份额形成了寡头竞争。在2013年至2014年间，两大公司通过价格战等营销策略，分别吸引到了大量打车用户。2015年，两大公司的价格战最终以战略合作的方式结束，此时的网约车已经拥有了大量打车用户。

2014年年初，李克强总理主持召开了关于征求《政府工作报告（征求意见稿）》意见和建议的座谈会，会议由专家学者和企业界人士参加。快的打车的投资方腾讯公司CEO马化腾在会上提出了打车软件遭地方政府禁用这一情况。李克强总理在会上指出，要认真调查研究，有问题一定切实解决。自此，网约车这一社会现象正式进入政府官方视野。2014年7月，交通运输部发出了《交通运输部办公厅关于促进手机软件召车服务有序发展的通知》，通知中明确提出了网约车这一服務方式，并将网约车同电话召车等服务方式都归属于出租汽车电召服务。2014年11月，交通运输部在例行的新闻发布会上针对网约车提出了“以人为本、鼓励创新、趋利避害、规范管理”这一原则，表明了政府对于网约车的基本态度。

2015年初，全国各地开始出现大规模的出租车罢运事件。以1月4日沈阳出租车罢运事件为开端，长春、济南、成都、南昌四个省会城市的出租车罢运事件（1月12日至13日）把此次抗议罢运事件推向高潮。截至2015年5月，全国已有16个城市出现出租车司机罢工事件。这一现场的主要原因是来自于网约车的出现，由于网约车占据大量乘车服务的市场份额，对传统出租车行业造成了倒逼压力，网约车灵活的预约方式、便利的结算方式等都在冲击着传统出租车行业，大批乘客选择了网约车方式，由此出租车司机的利润报酬受到了影响。另外，在出租车行业中存积已久的问题也借此宣泄出来，如对黑出租的管理不到位的情绪上的不满。由网约车这一导火线所爆发出的各类问题亟需政府的介入与监管，由此，这一现象逐步成为公共政策问题，进入政府议程。

三、多源流理论下的网约车治理

罢运事件开始受到社会各界广泛关注，各媒体也纷纷加以报道。很显然，罢运事件成为了金登在多源流理论中指出的问题流中的焦点事件。社会和媒体的广泛关注也成为了问题流中的社会反馈这一子因素。从多源流理论的政策溪流来看，

网约车已初具技术可行性。2015年1-4月，交通运输部先后就网约车的监管问题进行发生，明确了网约车的合法性，并强调要从明确平台主体责任、乘客安全等问题入手加强监管。2015年10月，交通运输部起草了《关于深化改革进一步推进出汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》。政府、网约车企业、专家学者等，基本认同互联网下的网约车是势不可挡，应该学习承认并接受，这使网约车具有了政策流中的价值可接受性。在网约车的营销中，大多青年公众接受网约车的经营模式，这也使网约车有了公众接受度。各主流媒体的关注也使网约车模式得到越来越多人的关注、使用甚至是认可。从2014年交管部门的认可到2015年出台的意见与办法可以看出，政府在一步步结合现实得出了“网络新事物势不可挡”的判断后，最后综合考虑了技术可行性才决定采取既认可但又规范监管的态度。同时，网约车能进入政策议程也是受政策的推动者的影响，即2014年李克强给予了重点关注。政策溪流中公众的舆论这一子因素在网约车事件中也很明显，2015年10月以后，人们通过网络平台热议网约车新规。随着网约车在公众的的影响，这一新的模式也将步入新的发展阶段。

参考文献

[1]  约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

注释

①  马化腾称打车软件被禁，李克强伸手点官员：给我个报告[EB/OL].中国青年网，http：//news.youth.cn/gn/201403/t20140301_4796091.htm.

②  成都济南长春等多地现大规模出租车罢运[EB/OL].人民网，http：//ln.people.com.cn/n/2015/0114/c340418-23546398.html.