集体建设用地建公租房问题研究

李艳妮

摘要：随着中国经济的不断发展，城市发展带来的诸多好处吸引了大量的人进入城市，尤其是经济发达的城市，驱动着就业者基本住房的问题变得格外突出。为缓解城市土地资源紧张以及保障性住房投入资金缺口过大问题，出现了“在集体土地上建公租房”的政策试点。由于目前在我国涉及公租房的法律法规不健全。基于此状，通过剖析公租房的现状，分析其存在的问题，提出完善在我国集体土地上建立公租房的建议。

关键词：集体土地;建设用地使用权;公租房

一、概念界定

根据《宪法》第10条第2款规定，一般情况下，农村和城市近郊的土地都是集体的，还包括集体分发给成员建造住房的土地和长期耕作的土地和山地，分别是宅基地、自留地和自留山。我国土地主要有农用地、建设用地和未利用地三种使用方式。其中建设用地又从所有权归属上被分为国有的和集体的两种。集体建设用地是指乡或者村集体经济组织和村个人投资或筹资，举行各种非农业设施所使用的土地。包括宅基地、学校等。集体建设用地使用权是指利用土地进行宅基地、公益性公共设施和乡（镇）村企业的建设和兴办，是农民集体和个人实现非农生产建设依法规使用集体所有的土地的权利。我国法律对于该项权利的使用进行了许多的限定，例如，使用的主体一般是本集体及其成员，其他单位、组织和个人需要集体土地建设的，必需通过征收利用的方式，使集体土地转变为国有后才能取得使用权进行建设。

公租房，是指国家提供政策性扶持，社会各种主体运用新建、改建或者其他方法收集住房资源，主要为中低收入群体提供出租居住的一种保障性住房。公租房是我国保障性住房系统中的一个重要齿轮，是完善我国住房供应系统的一个重要支撑。

二、集体建设用地建公租房现状

在加快发展公共租赁住房的过程中，一些城市为了解决保障性住房建设的资金和土地缺口，出现了在集体建设用地上建公租房的探索实践。北京市和上海市在 2012 年率先获得批准开展在集体建设用地建公租房的试点。

2017 年国土部等部门联合发布的关于北京等 13 座都市可以将集体建设用地用于租赁住房建设的试点方案通知，一时又激起了各界关于该试点项目的热烈讨论。集体建设用地用于公租房建造这一举措能很好地缓解我国保障性住房建设的土地和资金紧张问题，完善我国购租并举的住房体系，同时也会增加农民集体的财产性收入，推动农村城镇化的发展。而早在 2012 年我国就已经确定了北京、上海作为试点城市开展集体建设用地建设公租房项目，这一试点是一项积极且有效的探索。经过这些年的实践，现实中凸显的问题也在不断得到解决，但突破法律限制的相关问题还是一直存在。集体建设用地建设公租房有着其重要的现实意义，学界和实务界对此都有一定的关注和研究。

2018年《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》：探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，适度放活宅基地和农民房屋使用权 。2019年《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》：全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革，加快建立城乡统一的建设用地市场 。

三、集体建设用地建公租房存在的法律问题

目前对在集体建设用地建立公租房没有明确的相关政策，还与相关法律相冲突，在这种为解决时代问题下出现的相关政策不明确，问题的解决无法可依。

（一） 缺乏相關立法保障，可能演变成为“小产权房”正名

根据我国《土地管理法》第 43 条第 1 款的规定我们知道，只有开办乡镇企业、村民住房和公益事业建设的土地经过批准可以使用集体土地，其他任何形式的用地的申请是不能使用集体土地的，任何单位和个人需要用来建设的，都应申请国有土地。集体建设用地建公租房虽然是为了公共的利益，但是也只是国家为了保障中下层无房民众所建设的，并不是为了每一位公民，不符合使用建设用地的法定情形。但也有相关学者认为建设公租房的目的是为了公共利益，无论受众群体范围大小，都应该得到支持。

（二）农民和集体的利益得不到保障

在集体建设用地建设公租房，因其法律主体较多，涉及多方利益，建设工期长、风险大等诸多因素影响，使农民和集体的利益得不到保障。在政府主导型模式下，在集体土地上建设公租房，其涉及的法律主体是政府、集体经济组织和承租人。政府想要做到的是减少建设成本，落实公租房的房源，保证公租房的福利性和保障性，为需求者提供合适的居住环境，以期满足有住房需求的住房困难者。农村集体经济组织追求的是通过实现土地权利来获取高租金。而承租人的目的是租金的低廉、公租房设施的完备性和适宜居住的环境。在三个主体之间，两两都存在着利益的冲突，如果处理不好，往往会产生顾此失彼的问题，容易造成侵害权益的情况发生。

四、完善集体建设用地建设公租房制度的建议

（一） 开放对集体建设用地使用权的限制

解决“在集体建设用地建公租房”突破法律刚性规定的办法就是修改《土地管理法》第 43 条及第 63 条之规定，允许农村集体土地无须经过政府征收即可直接进入一级土地市场并进行公租房建设。允许农村集体建设用地使用权自由流转，使得“在农村集体土地上建公租房”的模式合法化，集体经济组织参与公租房建设的积极性也会得到提高。

（二） 保护农民土地权益

集体建设用地建公租房的一个目的就是要通过合理配置土地资源，有效利用闲置集体土地，实现土地财产权利，增加农民的财产性收入。为实现此目的，不仅需要维护农民集体对集体土地的所有权主体地位，防止集体土地受到外部侵犯，而且还要推进农村集体土地的股份制改革，保证集体经济组织内部收益分配的合理化。

集体土地建公租房的试点在我国的现实国情条件下有着可行性，如果该模式规范健全、政策执行到位，它将不仅能极大地减轻政府在解决城市低收入者住房问题时的负担，而且能够提高农民集体的收入水平，减小城乡收入差距，促进城乡一体化。虽然目前存在与现行法律规定相冲突、法律关系主体之间的利益冲突等困境，但总体上，该模式在解决我国经济持续发展和人民生活稳定等问题中还是有着极大的优越性和强大的生命力。

参考文献

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