简析农村集体土地流转制度

杜晓芳

摘要：当前我国全面进行农村集体土地改革也将面临众多风险，例如失地农民生活无保障、农村贫富差距加大，商业资本下乡“囤地”威胁粮食安全、行政权力干预扰乱市场秩序等。因此，笔者持“半开放”市场化的态度，认为应加强覆盖城乡的社会保障体系，禁止商业资本进入集体土地流转市场，在根本上赋予农民自由流转权、实现不动产权能最大化。

关键词：集体土地；流转；市场化；增值收益

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2016）04-0057-02

一、我国农村集体土地流转的现状

（一）承包土地承载着生活保障功能，农民不愿流转承包土地

农村集体土地主要包括农村集体用于公共设施、乡镇企业的建设用地、宅基地、家庭承包地，以及自留地、荒地等。其中家庭承包土地对农民的意义重大。据统计，截至2011年，我国农村劳动力转移的比重不足四分之一，稳定转移的比重更少，多数属于外出务工，但是无法在城市立足，最终要返回农村；在农民收入中，农业收入的比重占到三分之二，种植业收入的比重仍占一半左右。[1]由此可见，农民对承包土地的依赖性仍然很强，失地在很大程度上意味着无生活来源或者生活质量降低，因此绝大多数农民不会选择转让土地，而是选择出租土地，以防外出归来时有生活保障。

（二）集体土地使用权的商品属性不明确，无法充分实现市场价值

我国土地整体上划分为国有土地和集体土地，两者相较而言，国有土地使用权、产权划分具体，产权性质明确，在符合相关条件的情况下，国有土地可进行市场流转；而对于集体土地，土地使用权的转让则受到极大的限制，集体土地的价值被固定在农业产值上，因而土地的市场价值不能充分实现。首先，集体土地使用权基本上不具备抵押、担保等派生功能。据《担保法》《物权法》《土地管理法》等相关法律规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权原则上不可以抵押，这表明了集体土地使用权大体上没有抵押权能和担保权能或者极大程度地被限制，市场价值不能充分实现。其次，集体土地流转的受让方必须为农民，且该集体土地不得用作非农业用途。以农村宅基地为例，物权法规定宅基房屋的受让方必须为农民，如果转让给城镇居民，则该房屋买卖合同无效，该民事关系不受法律保护，小产权房的风险问题正是基于这一事实产生的。

（三）集体土地的流转制度不完善，阻碍农民的土地增值收益

当前我国有关集体土地流转的制度并不完善，不利于农民公平合理地流转土地。首先，农村集体土地转让缺乏统一的价格标准，无专门的集体土地价格评估机构。农民普遍存在对土地市场信息把握不及时、不准确、信息不对称的问题，不了解交易当时的土地市场价格，因而出现凭经验定价、随意定价的现象。其次，政府拥有征地垄断权，农民极少获得土地增值利益。我国法律规定，只有将集体土地征收为国有土地后，才能进入商品市场，这实质上法律赋予了政府征地垄断权，即政府一方面垄断土地一级市场——垄断征地权利， 同时又经营二级市场——把从农民手中低价征来的土地高价卖给开发商。而农民所获得的征地补偿仅与其农作物收益有关， 土地征收、转让过程中的增值收益多数被政府拿走。同时，大部分政府都存在“土地财政”的现象，政府违法改变土地性质、使得集体土地流入市场。十八大报告中提出，要“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”这是征地制度改革内容首次写进中共党代会报告，可以看出，当前我国农民在集体土地增值收益分配中处于弱势地位，我们要给予充分的重视。

二、 我国农村集体土地制度改革将面临的风险分析

（一）失地农民生活无保障，农村贫富差距加大

失地农民问题是放开土地转让市场前需要考虑的首要问题。中国农民有715亿之众，[2]传统农民以农业种植为生，一旦脱离土地，其生存可能受到威胁。从日本、韩国的经验看，这两个国家允许农民自由买卖土地之所以没有导致大规模的”失地流民“问题，一是因为随着城市化进程的加快，农民对土地升值普遍存在心理预期，“惜地”意识越来越强烈；二是因为第二产业、第三产业为失地农民提供了大量的就业机会，最重要的是日韩两国的社会保障制度完善，失地农民无后顾之忧。虽然我国农民也有惜地意识，但是我国的就业服务制度和社会保障制度仍在不断建设和完善中，目前不足以充分保障农民的生活，我国放开集体土地流转市场虽然不会引发大规模的“失地流民”问题，但是失地农民的生活保障仍然是重中之重。

集体土地自由流转导致的农村贫富差距加大也不容忽视。研究发现，在股份公司、有限公司、合作社、家庭、个人等诸农业经营组织形式中， 家庭农场在生产效率、生产效益、环境成本等方面具有优势， 是首选的农业产业组织形式[1]，这也是我们鼓励集体土地自由流转、促进土地集约化生产的最初目的。然而集约化就意味着土地多寡分配不均，对于农民来说，农业种植是其主要收入来源，土地的多寡在一定程度上决定了收入的多寡，这必然造成农村贫富差距加大。

（二）商业资本下乡“囤地”，粮食安全受威胁

集体土地的自由化、集约化流转有利有弊，利处在于可以大幅度提高农业生产的效率和效益，弊端在于如果允许商业资本流入集体土地市场，在利益驱动下，商业资本会大量下乡“囤地”，这将严重扰乱集体土地的市场流转秩序，使得集体土地的流转具有投机性，造成真正从事农业生产的农民或者其他主体无法获得集体土地或者只能高价购买集体土地，导致农业生产成本提高，直接的后果就是粮食价格大肆提升。同时，商业资本囤积的集体土地多进行房地产开发等非农建设，耕地大量减少，严重威胁我国粮食安全。

（三）行政权力干预，扰乱市场秩序

农村集体土地流转市场化要充分尊重农民的个人意志，遵循自愿原则、公平原则进行农村土地交易。[2]当前我国《物权法》《土地承包法》等相关法律对农民土地承包权的流转自由保护和确权保护不到位，赋予发包方在集体土地流转上的决定权，极大的阻碍了农民流转土地的自由，同时现实中也存在土地买入者和土地所有权主体代表（村委会、村民小组等）相互串通，胁迫农民强买强卖土地的现象。农民是土地的“长久使用者”，对土地承包经营权的流转应当具有充分的自主权，然而土地流转的推动者却多是地方政府和集体经济组织代表，行政权力的介入，使农民丧失了话语权，违反了平等协商原则和自愿原则，严重地扰乱了集体土地流转的市场秩序。

三、 加快农村集体土地流转市场化的措施

（一）加强覆盖城乡的社会保障体系，解决农民的后顾之忧

现代农村，随着市场经济的发展，农民也开始从事其他行业的工作，农民对土地的依附性逐渐减弱，但不可否认的是，在大部分农村地区，农业收入在农民的家庭总收入中仍然占据很大的比例，这也就意味着农民失地后其家庭收入会严重减少，甚至部分失地农民面临无生活来源的困境，因此，我国要不断加强覆盖城乡的社会保障体系。首先要解决的是失地农民的基本生活问题，要贯彻落实最低生活保障金制度，及时发放，同时要妥善解决失地农民的安置、就业问题。其次，由于农民失去了土地，无稳定的生活来源，因此要加快普及农村养老保险，加大政府和村集体的补助份额，减少失地农民的保险负担。再次，新型农村合作医疗要贯彻落实，充分保障失地农民及时就医、救治，突破农民看病难的困境。只有解决了农民的后顾之忧，才会加快农村集体土地的流转速度，才能充分发挥集体土地的价值。

（二）严格承包土地的市场准入制度，禁止商业资本进入

在承包土地流转市场化初期，应当严格承包土地市场准入标准，将承包土地的功能严格限定在农业上，严禁商业资本涌入承包土地市场。随着我国城市化进程的加快，土地价格攀升，如果全面放开农村承包土地市场，将吸引大量商业资本下乡“囤地”，这将导致承包土地流转市场秩序混乱，同时，将严重威胁我国的粮食安全。为了打消商业资本下乡囤地的利益预期，可以对农业用地转化为商业用地征收高额土地增值税， 这样不仅增加了当地的财政收入，还可以有效抑制耕地流失，保护耕地。对于从事农业生产经营活动的公司，也要严格限制进入土地市场，预防打着“农业生产经营活动”的旗号进行商业发开。

（三）赋予农民自由转让权，充分实现不动产权能

当前我国农民集体土地使用权的最大弊端在于权利行使不充分，一方面表现为集体土地的转让、抵押、担保权能受限，另一方面表现为集体土地的房屋无法实现其作为不动产的价值，针对以上两个问题，做出如下建议。首先，要充分保障集体土地的自由流转，实现集体土地的市场价值。具体做法：第一，简化集体土地的流转程序，取消发包方的“同意权”，取消“土地承包经营权”的期限，赋予农民永久性的土地承包经营权，同时取消不同集体经济组织成员的差别转让待遇。只要出让农民有其他稳定收入，受让主体也是农民，且不改变土地的农业用途，农民之间就可以自由流转，不受发包方限制。第二，允许集体土地进行抵押、担保，但无论是抵押给银行等金融机构还是抵押给个人，最终使用土地的人均不得改变土地的农业用途。其次，对宅基地房屋确权发证，以实现其作为不动产的价值。当前我国农村房屋无房屋产权证，且法律规定农村房屋不得抵押、担保，不得转让给城镇居民，然而受利益驱使，现实中存在大量的违法抵押、违法转让行为。因此，只有顺应现实需求对农村房屋进行确权发证，从法律上赋予农村房屋自由转让、抵押、担保权能，才能减少农村房屋流转的法律风险。但需要注意的是对农村房屋进行流转后，仍然不得改变其集体土地和宅基地的性质，不得进行商业开发和非农建设。

参考文献：

[1]朱敏.当前农村土地流转中存在的障碍及对策[J].中 国经贸导刊，2011，（1）.

[2]陈锡文.中国农民数量正逐步减少， 约两亿农民已 不在农村[N].中国新闻社，http： / /www. tianshannet. com. cn. 2006-02-22.

[责任编辑：褚永慧]