发挥基层央行内审咨询服务职能的思考

马晓晨

摘 要：本文首先分析了内审咨询职能的内涵特征，然后回顾了央行内审咨询实践发展过程，最后思考分析制约基层央行发挥内审咨询职能的因素，并提出针对性的建议。

关键词：央行;内审;咨询服务职能

一、咨询职能的内涵特征

（一）咨询职能的内涵

IIA在《国际内部审计专业实务框架》中对咨询的定义如下：本质上是一种顾问服务，一般因客户具体要求而开展，其性质和范围需与客户协商确定，咨询过程中内部审计师应遵循客观性，且不承担管理责任。咨询活动的本质就是用更强的内审灵活性适应多变的组织环境，提升组织治理效果和价值增值。由于我国内审发展及组织治理尚不成熟，咨询活动还需要逐步探索;同时，《中国内部审计准则》未对咨询原则、内容框架、实施方法与执行标准方面做

出规定。

（二）咨询职能的特征

比较分析IIA在《国际内部审计专业实务标准》中对咨询和确认活动在活动原则、内容、标准以及框架等方面的规定，有助于我们准确把握咨询职能的特征：

第一，主体关系和谐平等。确认活动是董事会、审计委员会或审计部门认为有进行审计确认的必要就可以启动，通常不以被审计方的意志为转移，属于单方行为。审计双方关系通常僵硬紧张，咨询活动一般须经委托方要求和受托方同意才能启动，双方都有是否开展咨询活动的自主权限;双方意思表示一致是咨询活动启动要件，属于双方行为，咨询双方关系较为和谐平等。

第二，形式、程序、方法灵活。确认活动中审计方必须以集体名义开展审计，并严格遵循审计流程，通常采用固定审计方法和报告范式。同时，为规避审计风险，相较于审计结果，更注重审计过程的合规性;咨询服务提供方可以是审计人员;咨询服务方可以与委托方根据工作复杂程度和范围，协商采取灵活的咨询程序和方法;咨询业务工作方案、报告形式与内容取决于咨询业务的性质，更注重效率和效果。

第三，凸显顾问服务性质。确认活动的重点是通过对被审计方受托责任履行过程或结果中存在问题分析，判断做出确认保证及评价，其中虽然也会提出解决问题的建议，但建議是附属和滞后的。咨询活动是凭借审计人员的专业知识和职业判断，通过充当管理顾问、协调组织工作、提供培训、开展内部控制和自我评估等形式，提供具有预警性、前瞻性及建设性的建议。

第四，咨询结果效力弱。确认活动因其合法性来源于组织授权，确认活动结果在组织内部具有强大的效力，被审计对象必须接受并执行;咨询活动合法性来源于咨询双方意思表示一致，因而咨询结果对委托方不具有约束力，委托方可以自主决定是否对咨询结果在工作中进行落实。

二、央行内审咨询职能发展回顾

2006年，《中国人民银行分支机构内部控制指引》中提出内审职能要转向分析与评价风险、组织目标和业务活动;2011年《人民银行内审工作转型2011—2013年规划》提出由单纯的查错纠弊功能，逐步向更多发挥顾问咨询作用、更具建设性的增加价值功能转变。

基于上述背景，各级内审部门围绕总行转型规划要求，积极研究咨询职能实现路径，探索建立咨询业务管理办法及与业务部门的交流磋商机制。在资源配置、项目管理和业务运行领域开展咨询与确认职能相结合的绩效审计，并围绕成本效益、投入产出与措施效果开展绩效分析、评估;主动汇总、分析审计工作中发现的普遍性、典型性问题，以会议通报等形式反馈各级行党委。通过这些探索和实践，在一定程度上促进了内审咨询职能发挥，提升了央行内部控制和风险管理水平，但是还有一些因素严重制约着基层央行内审咨询职能发挥。

三、基层央行发挥内审咨询职能的制约因素

（一）制度保障无法支撑咨询职能发挥

《国际内部审计专业实务标准》指出：咨询服务的性质必须在内部审计章程中确定。目前，央行执行的《中国人民银行内审工作制度》中规定：中国人民银行设立内审部门，依据本制度和有关法律、法规和规章制度，对中国人民银行各职能部门、分支机构、行属企事业单位及其工作人员依法履行职责情况进行审计监督，其中未对咨询服务性质、原则做出相关规定，导致基层央行发挥内审咨询职能合法性和制度化效力不足，严重制约着内审咨询工作深化发展。

（二）审计思维落后，新旧理念更替未完成

不少内审人员合规性审计思维根深蒂固，仍停留在简单的查错纠弊，对审计对象履行职责效果性、内控有效性、资源配置效率性以及现有体制机制本身存在的弊端难以触及或提出质疑;审计建议仍就事论事，缺乏前瞻性和建设性，对治理目标实现难以起到实质性的促

进作用。

（三）大量“准”咨询侵蚀内审资源

因管理层对内审咨询职能误解或其他业务部门有意借内审咨询作为“挡箭牌”躲避自身责任，使各级内审部门疲于应付纷繁琐碎的具体业务，消耗了内审资源，导致内审对关键环节、重要领域的监督咨询职能发挥不足，并且使内审部门和人员承担了额外风险，给未来此类业务审计确认客观性带来负面影响。

四、相关建议

（一）构建效力连续稳定和内容总分有序的咨询制度机制

首先，及时修订《中国人民银行内审工作制度》，明确央行内审咨询职能，并参考IIA相关规定结合央行内审实际，规定内审咨询职能的框架、原则。其次，分省制定发挥内审咨询职能的具体路径、步骤与方法，形成上下两级效力连续稳定、内容总分有序的制度体系，为发挥央行内审咨询职能提供完整的制

度支撑。

（二）优化队伍结构，综合培养确保咨询人才

在人员招录、人才调配中向内审部门倾斜，优化内审队伍年龄、知识结构与能力结构，加强内审队伍流动性，拓宽内审人才成长渠道和空间，激发内审人员荣誉感和工作热情。加强培训力度，丰富培训内容;除了提高内审人员业务，还要注重培养人际交流沟通能力。

（三）明确内审工作履职界限

尽快制定出台基层行内审部门履行审计工作以外的职能范围、职责与履职方式，除了保证基层行内审部门能够开展正常审计项目实施外，还需要明确部门应该履行哪些审计监督职能、具体职责是什么以及如何正确履行这些职能，以便内审部门能够正确、有效地履行职责，发挥应有作用。

参考文献

[1]成娜.内部审计咨询职能界定探讨——以央行内部审计实务为例[J].财会月刊，2014（2）.

[2]鹿云飞，王郑萍.论绩效审计与内部审计咨询职能的履行——基于绩效审计与财务审计的比较研究[J].中国内部审计，2015（3）.