浅议如何做好政府投资项目的跟踪审计

边慧鸽

摘要：随着政府投资建设项目规模的不断增加，为了进一步加强对政府投资项目的管理，提高财政资金的使用效益，规避审计风险，更好地发挥审计免疫系统的作用，我国各级审计部门在对政府投资项目竣工决算审计的基础上，实施政府投资项目全过程跟踪审计。所谓全过程跟踪审计，就是指对整个建设项目的实施过程进行不间断的、有重点的审计监督，从而能及时发现问题，处理问题，保证整个建设项目健康有序合法地运行。

关键词：政府投资;跟踪审计;实施要点

跟踪审计由过去竣工决算事后的“静态审计”，发展到驻场“动态审计”，使审计监督覆盖从工程招投标、合同签订、设计变更、设备材料的进出、隐蔽工程确认，直到工程款支付的全过程。审计部门通过跟踪审计，掌握了解项目建设管理情况，找出影响项目投资经济效益、社会效益发挥的主要制约因素，有针对性地披露项目建设中存在的主要问题，并提出建设性的审计意见和建议。跟踪审计的目标是促进项目规范管理，促进内部制度建设，规范建设资金使用，在确保工程质量的前提下，更加公正、合理、及时、准确、有效、全面地确定和控制工程造价，提高投资效益，达到节约建设投资的目的，保障项目和资金的安全，促进项目顺利进行。

一、跟踪审计实施要点

（一）选准切入时机，及时跟踪审计。

政府投资建设项目跟踪审计的最佳介入时间是项目招投标实施阶段，跟踪审计应按照招投标法的有关规定，对招投标进行审计监督。一是审查招标文件编制是否符合发改批文和建设单位要求，所提条款应公平、合理，符合相关规定;二是招标控制价及工程量清单编制是否准确、完整。招标控制价是预防某些投标人高价围标的有效手段，是对拟建工程投标报价的最高限定价，能够保护招标人的利益不受損失。笔者2017年6月在跟踪某骨科和糖尿病医院项目时，对项目招标控制价进行跟踪审计，发现部分主材远高于市场价，通过下达跟踪审计建议函，要求建设单位加强对招标控制价编制单位的管理，及时调整不合理内容，提高了招标控制价的编制质量和精确度;三是审查项目招投标是否履行合法程序;四是审查施工企业资质、业绩是否达到项目要求;五是审查评委是否在专家库网上随机抽取;六是审查有关管理部门是否履职，监督政府相关行政部门是否对建设工程招投标工作进行全面监督，防止招投标工作中违法、违规、违纪行为和问题的发生;七是审查中标企业与非中标企业的投标文件，监督施工企业是否存在围标、串标。

（二）审核合同条款，确保结算依据。

合同制定是整个项目开展和结算的基础，也是重要的法律依据，要重点抓住合同制定环节。从目前的审计情况看，很多问题都是出在合同制定环节，标底不准确、暂估价和暂列金额的设定不合规、合同结算依据不明确、拨付工程进度款依据不确定等，给工程的造价控制和结算带来很大的困难。因此，跟踪审计必须重点对合同条款进行审计，一方面审查合同资料，及时发现问题，从源头上解决问题;另一方面按合同约定的结算方法、计价依据、取费标准、主材价格和优惠条款等等，对工程竣工结算进行审核。若发现合同有漏洞，及时与建设单位沟通，笔者2017年8月在跟踪某市民游客中心PPP项目时，对项目合同进行跟踪审计，发现项目合同计价依据的表述与实际情况不符，一是实际未编制工程量清单，投标时为总价下浮，约定结算依据清单计价不合理，应改为按定额计价;二是对材料及设备价格的约定不合理，对于工程造价信息厂商报价部分应按市场询价确定。为防止结算时出现纠纷，及时下达跟踪审计建议函，要求完善项目合同内容。

（三）参与隐蔽工程，做好认证工作。

隐蔽工程在隐蔽前，施工、监理、建设等参建单位应及时进行验收，并做好签证手续。审计部门应在同一时间对隐蔽工程进行认证。项目隐蔽工程未经参建各方签证及审计认证，施工单位不得将其覆盖，更不能进入下道工序施工。隐蔽工程有着被隐蔽后难以复核的特点，容易出现以次充好、偷工减料、虚报高估等影响工程质量、工程造价的问题。审计部门要全程参与隐蔽工程的审核，确保隐蔽工程的质量控制。施工现场发生隐蔽工程或其他事后难于查证的涉及工程投资事项，审计部门应及时作好现场认证，并重点审查真实合法及效益性。笔者2016年7月在跟踪某农副产品综合批发市场项目时，对项目土方工程进行跟踪审计，该项目外弃土约109万立方米，参建各方原定弃土运距18公里，审计了解到该项目附近在建项目缺土需外购，以审计要情通报的方式，经有关部门协调，土方运至6.5公里处的缺土项目工地，该项目因土方运距节约投资约2200万元。

（四）审核工程变更，控制建设投资。

由于工程变更具有较大的灵活性和经济性，不需要经过招投标，一些施工单位甚至建设单位就利用工程变更签证，规避招投标过程，随意扩大投资规模，变更项目设计，从而达到获取不正当利益的目的。在跟踪审计时要审查设计变更及工程签证手续是否合理、合规、及时、完整、真实，是否按相关规定办理。对设计变更和工程签证的合理性和真实性进行监督，重点对材料变更和措施费用等方面进行核查。设计变更应由原设计单位出具“设计变更通知单”和修改图纸，设计、校审人员签字并加盖公章，并经建设单位和监理单位审查同意。根据相关规定，政府投资项目设计变更和工程签证还应报上级主管部门审查和备案，未按程序进行审查和备案的工程变更和工程签证不得计入工程总投资，不得纳入工程竣工决算。

（五）关注暂估金额，预防高估冒算。

暂估价包括材料暂估单价和专业工程暂估价。暂估价是招标人在工程量清单中提供的用于支付必然发生但暂时不能确定价格的材料、工程设备的单价以及专业工程的金额。近年来，在招投标时暂估价的比例一般都偏高，这部分价格的最终确定对工程造价产生较大的影响。在跟踪审计时，一要审核暂估价的定价程序，不需要二次招标的，重点对暂估价的确定程序进行监督，确需二次招标的必须要求建设单位采用二次招标的形式确定暂估价，如某体育场项目，暂估价达6339万元，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》（2018修正）第二十九条，“招标人可以依法对工程以及与工程建设有关的货物、服务全部或者部分实行总承包招标。以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法进行招标”，该项目应采用二次招标的形式确定暂估价;二要审核暂估价，做好暂估价的询价工作，对报价偏高的要及时提出审计意见，确保审计的独立性。

（六）及时归档资料，固定审计证据。

审计部门在进行跟踪审计活动中直接形成的，具有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录形成了跟踪审计档案，这些在项目跟踪审计过程中收集、制作与使用的，以各类实物形态的记录材料都是审计档案的重要组成部分。跟踪审计档案是跟踪审计活动的真实记录，是工程结算审计的重要依据，也是考查跟踪审计工作成绩的依据。审计人员应做好跟踪审计档案的搜集、整理和保管工作。跟踪审计资料主要分四大类：一是结论类文件材料，如跟踪审计报告、跟踪审计报告征求意见书、跟踪审计整改建议函等;二是证明类文件材料，如跟踪审计工作底稿、跟踪审计取证单、照片、影像等;三是立项类文件材料，如跟踪审计立项审批表、跟踪审计实施方案、跟踪审计通知书等;四是备案类文件材料，如跟踪审计月报、跟踪审计日志、业务会议纪要等。

（七）利用跟踪结果，做好结算审计。

工程项目竣工验收完成，现场跟踪审计告一段落，进入全面结算审计阶段。通常竣工结算审计的基础资料包括工程合同、招投标文件、竣工图纸、设计变更、工程签证、价格确认单、会议纪录、施工组织设计、施工技术方案等等。跟踪审计项目竣工结算审计的基础资料还应包括跟踪审计档案。跟踪审计项目竣工结算审计同样应以事实为依据，以法律为准绳，做到公正、公平、公开。主要审查工程建设项目结算的真实性、合规性和准确性。一是审查工程项目是否按照经批准的设计图纸进行建设，并符合验收标准;二是审查竣工结算的依据是否符合合同条款有关规定，送审资料是否完整，手续是否齐全;三是审查工程结算书的计价、计量、计费是否正确，及时了解最新价格信息，确保结算工作中的各项计算准确、清晰、合理。

二、正确处理与参建各方关系

为了提高政府投资的效益，防止政府投资项目搞形象工程、政绩工程和“豆腐渣”工程，确保政府投资项目的质量和安全。审计部门与各参建单位是监督与被监督的关系，如果在跟踪过程中配合不好，就容易引起项目参建单位的抵触情绪，出现不配合的现象，使跟踪审计工作举步维艰。因此，审计人员在做好政府投资项目跟踪审计的同时，还应正确处理好以下五个方面的关系。

一是处理好与建设单位的关系。政府投资项目建设单位是项目管理制度的执行者，跟踪审计的主要职责是监督政府投资项目建设管理部门的管理行为是否到位，是对政府投资项目建设管理者的再监督。跟踪审计的最终目标是促使政府投资项目规范管理，与建设单位的目标是一致的。因此，在跟踪审计过程中，跟踪审计人员要正确处理好与建设单位的关系，坚持依法审计、客观公正、监督与服务相结合的原则，实现“审”与“被审”良性互动，建立和谐的审计关系，以提高跟踪审计工作的质量和效率，为跟踪审计的顺利开展创造良好的环境，及时发现政府投资项目建设中存在的问题，纠正偏差，提高政府投资项目管理水平。跟踪审计人员按照《中华人民共和国审计法》第五条的要求，应始终把审计的独立性放在首位，处理好监督和管理的关系，应该做到“到位不越位”，只提建议、不参与工程技术、质量、安全等专业内容的管理，不干涉建设单位正常的管理，不参与决策管理，不影响工程进度，始终不离开审计监督职能，帮助建设单位提高管理水平。

二是处理好与监理单位的关系。审计是作为第三者对政府投资项目建设的全过程跟踪，而不具体从事工程的管理，是对工程施工全过程的监督，也就是对监理工作的再监督，促进监理工作规范、发挥监理职责，进一步堵塞政府投资项目建设漏洞、完善项目管理机制。因此，跟踪审计人员要正确处理好与项目监理单位的关系，解决好“监督与被监督”的关系，促使监理单位在项目建设过程中，发现工程变更、隐蔽工程、材料认价、工程质量等施工方面的问题及时与审计部门沟通，跟踪审计人员能及时深入现场勘察、取证、记录，实施跟踪审计监督。

三是处理好与各参建单位的关系。政府投資项目建设参建单位包括发改、财政、住建、国土、水利、环保、招标代理、勘察设计、监察等部门，各部门各负其责，共同搞好政府投资项目的建设，审计部门不仅对工程施工进行跟踪审计，而且还要对上述部门的履责情况进行审计监督，跟踪审计人员要解决好部门之间的协调关系，对于项目建设中出现的新情况、新问题，特别是一些“无法可依、无章可循”的问题，提出合理化建议，督促政府有关部门健全制度，规范管理，发挥审计免疫功能。

四是处理好与施工单位的关系。施工单位是政府投资项目建设的重要单位，跟踪审计人员也应要对施工单位进行审计监督，监督施工单位是否严格按照施工图纸及经审批的施工方案组织施工，监督施工单位是否与建设单位存在利益输送，跟踪审计人员应努力做到从实际出发，具体问题具体分析，客观公正，实事求是，对重大变更、隐蔽工程、材料认价等要通过充分的沟通、协调和意见交换，使问题得到依法处理，确保政府投资项目的建设质量。

五是处理好与财政投资评审的关系。财政投资评审机构依据财政部《财政投资评审管理规定》对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金使用情况，以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效;政府投资审计是指审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督，政府投资审计的时间跨度更大、范围更广，可以对项目立项至竣工决算整个过程的各个环节进行监督，也可以进行项目建设后效益评价，同时可以对有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行延伸审计调查，政府投资审计所履行的监督是对财政投资评审的再监督，两者工作并不矛盾，都是根据各自职责开展相关工作。因此，跟踪审计人员要协调处理好与财政评审的关系，充分发挥自身的职能和优势，共同维护政府建设资金的安全、高效。

三、结语：

总之，政府投资项目跟踪审计是一项涉及面广、时间跨度大、专业性强的系统工作。只有全过程跟踪监督政府投资项目的各个环节，才能真正遏制项目的违纪行为，有效控制工程造价，确保工程质量，提高投资效益。