政府信息公开条件下的档案优化管理

房素萍

摘 要：政府信息公开是政府机关内部新增的一项职能，如果要建立政府信息公开的长效机制，就必须有某一部门来具体承担这项工作。那么，如何在现有体制的基础上，以最低的代价建立起政府信息公开的组织机构，就成为了当前政府信息公开中亟待解决的一个问题。

关键词：政府信息;公开;解决;问题

一、政府信息公开制度和档案管理制度的冲突与融合

（一）在时间范围上，《中华人民共和国档案法实施办法》（以下简称《实施办法》）第二十条规定：“中华人民共和国成立以来形成的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放;经济、科学、技术、文化等类档案，可以随时向社会开放。”这就意味着，政府信息如果不是关于经济、科学、技术与文化方面的内容，不论其是否涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密，只要转化为档案，就得“打人冷宫”，三十年之后才能重见天日。其次，在利用主体的范围上，《实施办法》第二十二条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织内的档案机构所保存的尚未向档案馆移交的档案，主要供本单位利用，其他机关、团体、企业事业单位和组织以及中国公民如需要利用，必须经过档案保存单位的批准。《机关档案工作条例》规定：“机关档案部门保管的档案，是现行档案，主要供本机关和上级主管机关使用，不属于开放范围。”按此规定，政府机关形成的档案在本机关档案部门保存的十年或二十年之间不在开放范围之列，只供本机关工作人员和上级机关利用，一般社会公众根本没法利用。

（二）在利用手续和使用方式上，《实施办法》第二十二条规定：“中华人民共和国公民和组织，持有介绍信或者工作证、身份证等合法证明，可以利用已开放的档案。”可见，只要公民能够有效表明自己的身份，就可以不受阻拦地利用已经开放的档案。但是，在一些具体的单行法规中，却在此之外附加了诸如身份、查档目的等许多额外的条件。这些与《实施办法》不一致的规定，既给社会公众利用档案带来了极大的不便，也为政府机关或档案馆以公众无法说明理由为由拒绝公开档案提供了借口。正是这一系列限制利用的规定，给社会公众利用档案设置了层层关卡，本来可以自由获取的政府信息，却因为成了档案而无法正常利用。另外，《各级国家档案馆开放档案办法》第十条规定：“各级国家档案馆开放的档案，利用者如需复制，必须填写复制申请单，经馆长批准，并由档案馆负责办理。可复制档案的内容、数量，由各档案馆酌情决定。”这一系列规定的基本出发点都是为了强化档案馆对其保存的档案的控制权，从而对社会公众利用馆藏档案的方式严格限制，在一定程度也为公众自由利用档案和政府信息制造了障碍。

（三）虽然《档案法》和《实施办法》中都有对社会公众在一定条件下利用开放档案和未开放档案的条款，但却没有规定档案部门不依法提供利用所应承担的法律责任，而对档案损毁，丢失、涉密等方面的法律责任却作了详细说明。这种保密和损毁责任偏重，而提供利用责任缺失的情况，就使得档案部门往往奉行“多一事不如少一事”和“能不提供利用就不提供利用”的原则，为了避免因档案损毁、丢失、涉密而承担法律责任，而千方百计地逃避提供利用。

二、政府信息公开条件下档案管理对策

（一）将机关档案利用作为政府信息公开的有机组成部分。政府信息公开是政府机关内部新增的一项职能，如果要建立政府信息公开的长效机制，就必須有某一部门来具体承担这项工作。那么，如何在现有体制的基础上，以最低的代价建立起政府信息公开的组织机构，就成为了当前政府信息公开中亟待解决的一个问题。而实际上，目前《条例》中并未明确指定政府机构内部究竟由什么部门来承担政府信息公开的职能，如果要在现有基础上增设专门的部门，又必然会带来一系列经费、人员、编制的问题。机关档案室实际上是政府机关内部的信息集中地，本身就承担着政府内部信息管理的职能，因而对于承担政府信息公开工作有着天然的优势。

（二）要赋予公民利用机关档案的权利。政府信息公开制度的基本出发点在于赋予公民获取政府信息的权利，那么既然是可以公开的政府信息，在任何时间段就都应该公开，不能受时间上的限制。例如美国通过制定的《信息自由法》要解决的首要问题就是确保公众对政府信息的获取权，为公众提供获取政府信息的机会。根据这一法律，美国公民享有从政府的档案馆、手稿馆、图书馆、报刊、杂志、电台、电视台、情报所、科研所获得信息，并利用信息的权利。这种权利不受年代的限制，无论有关信息是保存在档案馆里、文献中心的库房里，还是在政府机构的办公室里。在我国，机关档案室保存的档案承载着大量的政府信息，如果一方面倡导政府信息公开，赋予公民自由获取政府信息的权利，另一方面又限制公民利用机关档案，这本身就不合情理。

（三）要根据政府信息公开的审查标准开放档案。政府信息从文件形式转化为档案形式，在内容上并未发生任何变化。因此，既然处在现行阶段的政府信息要按照《条例》规定的审查标准确定是否公开，那么在档案阶段也应保持这一标准，而不能因为变成了“档案”就全部打人“冷宫”，一定要三十年之后才能面世。具体的操作方式是：要淡化政府信息与机关档案之间的差异，即在公众申请利用机关档案时，档案室应依照《条例》规定的政府信息审查标准，对所申请利用的档案进行审查，进而决定是否向公众提供利用。也就是说，政府档案自其产生的一刻开始，原则上都必须是公开的，是否向社会公众提供，不受时间和保存地点的限制，只受内容的限制。如果档案涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私或第三方不允许公开则不予提供，否则就必须向社会公众开放。

最后，要建立档案馆提供档案利用的责任追究制度。纵观《档案法》及其《实施办法》，通篇都是强调档案馆在档案开放与利用上的管理和控制权，所设定的法律责任上也只是针对档案管理和保护的，却未对档案馆向社会公众提供档案利用的法律责任和责任追究方式作出明确的规定。责任的缺失，必然导致档案馆对外提供档案利用上的消极逃避行为。因此，要保障社会公众对档案馆中政府档案的利用权，就必须建立档案馆提供档案利用的责任追究制度。对于档案馆无故阻碍社会公众利用在开放范围之列的档案，不履行提供档案利用的义务，或不依法定密与解密，或违反规定收取费用，或增加法律规定之外的利用手续等违法行为，必须设定相应的惩罚措施，以利于制度的执行实施。